I SA/Wa 525/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie : Asesor WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referendarz sądowy Aneta Wirkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2007 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku E. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2006 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1991 r., nr [...] w przedmiocie komunalizacji nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 1991 r. stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa mienia opisanego w kartach inwentaryzacyjnych nr: [...]. Wnioskiem z dnia 1 czerwca 2006 r. E. M. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1991 r., w części dotyczącej działki nr [...] (karta inwentaryzacyjna nr [...]), w tym powstałej z jej podziału działki nr [...], położonej w K. W uzasadnieniu podniosła, że przedmiotowa nieruchomość nigdy nie była własnością Skarbu Państwa i z tego względu nie mogła stanowić przedmiotu komunalizacji. Wnioskodawczyni podała, że od 1962 r. do chwili obecnej nieruchomość była w posiadaniu najpierw jej babci, a później i jej. W 1946 r. działka nr [...] zmieniła oznaczenie na nr [...], a w miejsce dotychczasowego właściciela F. S. wpisano Skarb Państwa. Brak przy tym jakiegokolwiek dokumentu stwierdzającego nabycie działki nr [...] przez Państwo. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2006 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1991 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej na wniosek osoby która nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 157 § 1 w związku z art. 28 KPA. Organ stwierdził, że przedmiotem komunalizacji dokonanej w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) były przekształcenia własnościowe zachodzące między Skarbem Państwa a gminą, toteż postępowanie to nie dotyczy interesu prawnego osób posiadających składniki mienia ogólnonarodowego pod tytułem najemcy, dzierżawcy, użytkownika i użytkownika wieczystego. Komunalizacja nie wpływa bowiem na zmianę uprawnień tych osób. Zdaniem organu osoba fizyczna może brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym o ile przedstawi dokument, z którego wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. to ona, a nie Skarb Państwa była właścicielem nieruchomości. Tymczasem E. M. nie przedstawiła dokumentu stwierdzającego w dniu 27 maja 1990 r. jej tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] bądź do nieruchomości powstałej w wyniku podziału tej działki. Dokumentem takim nie jest przedstawiona przez E. M. kserokopia matrykuły niemieckiej (ostatni wpis z 1940 r.), ponieważ nie potwierdza ona stanu prawnego obowiązującego w dniu komunalizacji. Organ ustalił, że przedmiotowe mienie zostało nabyte przez Skarb Państwa z mocy prawa w trybie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.), co potwierdza zaświadczenie Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] maja 1991 r. Od powyższej decyzji E. M. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniosła, że niniejsze postępowanie nie jest postępowaniem komunalizacyjnym, a wnioskodawczyni nie wnosiła o wszczęcie takiego postępowania. Nietrafny jest też pogląd organu, iż to osoba fizyczna winna wykazywać że to nie Skarb Państwa, lecz ona była właścicielem. Przepisy komunalizacyjne nie przewidują bowiem domniemania, że wszystkie nieruchomości, które nie należały do osób fizycznych, czy raczej, nieruchomości których własności nie wykazały osoby fizyczne, stają się z mocy prawa własnością najpierw państwową, a z dniem 27 maja 1990 r. objęte zostają komunalizacją. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) mienie ogólnonarodowe należące do (...) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Podstawą komunalizacji jest więc ustalenie, iż konkretna nieruchomość w sposób nie budzący wątpliwości należy do Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie, jak i w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1991 r. takiego ustalenia brak. Skoro wiec, wnioskodawczyni wykazuje powyższy brak, to okoliczność ta winna zostać uwzględniona. E. M. podała, że jej interes prawny dotyczy możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z nieprzerwanego posiadania nieruchomości od 1955 r. najpierw przez poprzednika prawnego wnioskodawczyni, a później przez nią samą, co uzasadnia jej udział w sprawie na prawach strony. W ocenie skarżącej dokumentem potwierdzającym tytuł prawny Skarbu Państwa nie jest zaświadczenie Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] maja 1991 r., które powstało tylko i wyłącznie w celu uzasadnienia wniosku komunalizacyjnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że, wbrew twierdzeniu E. M., jej wniosek z dnia 1 czerwca 2006 r. inicjujący postępowanie administracyjne był wnioskiem złożonym w postępowaniu komunalizacyjnym-nadzorczym, prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Organ podkreślił, że w postępowaniu komunalizacyjnym przedmiotem sprawy są przekształcenia własnościowe zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa, jako jego dotychczasowym właścicielem, a gminą. W tej sytuacji w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej inny podmiot może brać udział, jeżeli wykaże, że przysługuje mu prawo własności lub tytuł prawnorzeczowy do tego mienia. W ocenie Ministra nie budzi wątpliwości, że w dniu komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. wnioskodawczyni nie była właścicielem nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej K. obrębie [...] jako działka nr [...], jak również nie przysługiwał jej inny tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości. Wnioskodawczyni - jak sama twierdzi - była jedynie posiadaczem wymienionej wyżej działki. Organ stwierdził, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego podmiotów będących użytkownikami, najemcami, użytkownikami wieczystymi lub posiadaczami bez tytułu prawnego mienia, albowiem komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Odnosząc się natomiast do postawionych we wniosku zarzutów Minister wyjaśnił, że ocena legalności ostatecznej decyzji komunalizacyjnej następuje w toku postępowania nadzorczego. W niniejszej sprawie postępowanie takie nie toczyło się. Przeprowadzono jedynie postępowanie wyjaśniające mające na celu określenie statusu wnioskodawcy oraz ustalenie, czy istnieje podstawa prawna do wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji Wojewody [...] na wniosek lub z urzędu. Zdaniem organu brak było podstaw do wszczęcia postępowania na wniosek, natomiast przy poszukiwaniu przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu wzięto pod uwagę, że do wydania orzeczenia w sprawie, u której podstaw leży nacjonalizacja majątku [...], właściwy jest sąd powszechny, a nie organ administracji publicznej (ustawodawca nie przewidział ani trybu administracyjnego, ani nazwy dokumentu potwierdzającego przejęcie mienia poniemieckiego przez Skarb Państwa). Z treści art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. wynika jedynie, że przechodzi ono na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2007 r. E. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji tego organu z dnia [...] października 2006 r. oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 28 w związku z art. 157 § 1 KPA poprzez przyjęcie, że wniosek z dnia 1 czerwca 2006 r. nie pochodzi od strony. W uzasadnieniu podniosła, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego występuje pogląd, że zastosowanie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych można dopuścić tylko, gdy jednostka wnosząca podanie o wszczęcie tego postępowania nie wywodzi własnego interesu prawnego. W razie, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni nie można prowadzić tej wykładni poza postępowaniem administracyjnym. W pełni uzasadnione jest więc twierdzenie organu, iż interes prawny musi być jednoznacznie oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. W stanie faktycznym istniejącym w niniejszej sprawie wnioskodawczyni o samego początku wskazywała na swój interes prawy, związany z uchyleniem decyzji komunalizacyjnej, oparty na posiadaniu nieruchomości od 1962 r. E. M. swój interes prawny wywodziła zatem z przepisów regulujących instytucje zasiedzenia (przepisów art. 172 - 176 Kodeksu cywilnego). W ocenie skarżącej niemożna również podzielić wywodów organu, iż w dniu 27 maja 1990 r. wnioskodawczyni nie była właścicielem nieruchomości. Oczywistym jest, iż stwierdzenie własności wnioskodawczyni np. w drodze zasiedzenia następuje z upływem czasu posiadania wymaganym przez ustawę, zaś ewentualne ustalenie właściciela po przeprowadzeniu postępowania spadkowego po poszczególnych spadkodawcach, wpisanych do ksiąg wieczystych, niezależnie od tego, czy osoby te są wpisane w ewidencji gruntów, czy nie. Skarżąca podkreśliła, iż nie jest posiadaczem zależnym przedmiotowej nieruchomości, a posiadanie jej i jej poprzednika w stosunku do właściciela posiada i posiadało charakter posiadania samoistnego. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że problematyka zasiedzenia mieści się w zakresie działania sądu powszechnego, a nie organu administracji publicznej i z tego względu, argumenty skarżącej mogłyby być skutecznie podnoszone w postępowaniu przed właściwym sądem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Za trafne należało uznać zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji – o ile nie jest prowadzone z urzędu - może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony - co wynika z art. 157 § 2 KPA. Jeżeli idzie o postępowanie nadzorcze prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, to jego stronami, prócz Skarbu Państwa i właściwej miejscowo gminy, mogą być tylko podmioty który wykażą, że legitymują się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który komunalizacji stałby na przeszkodzie z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1456/04, LEX nr 192966). Innymi słowy, stronami postępowania prowadzonego w trybie nadzorczym mogą być nie tylko strony postępowania zwykłego (komunalizacyjnego), tj. Skarb Państwa i właściwa gmina, lecz również inne osoby, ale tylko wówczas, gdy wykażą, że komunalizacja narusza ich prawo własności do przedmiotowej nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1359/04, LEX nr 192894). Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika że działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie miała założonej księgi wieczystej i stanowiła własność Skarbu Państwa. Podstawę nabycia tegoż mienia z mocy prawa stanowił przepis art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.), co dokumentuje znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] maja 1991 r., nr [...]. Natomiast E. M. w dniu 27 maja 1990 r., w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej i w dniu wydania decyzji odmawiających wszczęcia postępowania nieważnościowego nie legitymowała się tytułem własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz powstałych w wyniku jej podziału działek nr: [...] i wydzielonych z tej działki działek nr: [...]. Z oświadczeń skarżącej zawartych we: wniosku o stwierdzenie nieważności, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i skardze wynika, że E. M. w dniu 27 maja 1990 r. była posiadaczem samoistnym działki nr [...] (której dotyczyła decyzja komunalizacyjna), a obecnie jest posiadaczem samoistnym jedynie działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]). Okoliczności tej zaprzecza K. S. (uczestnik przetargu na sprzedaż przez Gminę działki nr [...]) twierdząc w pismach z dnia 24 lipca 2006 r. i 1 grudnia 2006 r., że nieruchomość ta była dzierżawiona przez skarżącą, a umowa dzierżawy dobiegła końca kilka miesięcy przed końcem 2006 r. Prawidłowe jest więc stanowisko Ministra Budownictwa, że E. M. opierając swoje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej na posiadaniu samoistnym spornej nieruchomości nie mogła zostać uznana za stronę postępowania w rozumieniu art. 157 § 2 KPA. Skarżąca w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie legitymowała się bowiem interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 KPA, lecz interesem faktycznym. Posiadanie nieruchomości o charakterze samoistnym nie jest bowiem wykonywaniem prawa do rzeczy, lecz stanem faktycznym związanym z wykonywaniem władztwa nad rzeczą (art. 336 KC). Nawet gdyby przyjąć – co kwestionuje skarżąca - że E. M. była dzierżawcą działki nr [...], czy działki nr [...], to i tak nie można by uznać, że skarżącej przysługuje atrybut strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Komunalizacja nieruchomości nie wpływa bowiem w żaden sposób na prawa wynikające z umowy dzierżawy, ponieważ, dzierżawca nie nabywa prawa do rzeczy, lecz przysługuje mu wyłącznie prawo używania rzeczy i pobierania z niej pożytków (art. 693 § 1 KC). Warto również wspomnieć, że komunalizacja nie narusza praw dzierżawcy, ponieważ z mocy art. 678 § 1 KC w związku z art. 694 KC w razie zbycia rzeczy wydzierżawionej w czasie trwania dzierżawy nabywca wstępuje w stosunek dzierżawy na miejsce zbywcy, co nie powoduje automatycznego rozwiązania (wygaśnięcia) stosunku dzierżawy. Wbrew twierdzeniom skarżącej jej interes prawny do bycia stroną w postępowaniu nadzorczym nie mógł opierać się na przepisach art. 172-176 KC. Przepisy te – niewątpliwie o charakterze materialnoprawnym – dają bowiem posiadaczowi samoistnemu uprawnienia strony (wnioskodawcy), ale w sprawie cywilnej o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości (art. 609 § 1 KPC). Zatem dopiero uzyskanie przez E. M. prawomocnego postanowienia sądu stwierdzającego nabycie własności spornej nieruchomości przez zasiedzenie w dniu 27 maja 1990 r. lub wcześniej umożliwi podjęcie działań zwalczających komunalizację w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1991 r. poprzez przeciwstawienie nabytego w powyższym trybie prawa własności działki nr [...], prawu własności Skarbu Państwa potwierdzonemu zaświadczeniem Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] maja 1991 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zasadnie więc uznał, że postępowanie nadzorcze, o którym mowa wyżej nie mogło być wszczęte na wniosek E. M. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.