I SA/Wa 525/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Powiatu P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę Decyzją [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej jako organ) działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 dalej jako kpa), po rozpatrzeniu odwołania E. i J. J. od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uchyloną przez organ decyzją Wojewoda stwierdził nabycie przez Powiat P. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości gruntowej, położonej w miejscowości J., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], zajętej w dniu 31 grudnia 1998r. pod drogę publiczną nr [...]. Podstawę decyzji Wojewody [...] stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej jako ustawa). Zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Organ podał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 ustawy następowało, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: 1) nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, 2) nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, 3) nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie treści księgi wieczystej nr [...] organ ustalił, że objęta postępowaniem działka nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność E. i J. J. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. W oparciu o rozporządzenie Ministra Komunikacji z dnia [...] listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: [...] ustalono, że droga Nr [...]", w skład której wchodzi ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich przy czym na podstawie art. 103 ust. 3 ww. ustawy stała się drogą powiatową o nr [...]. Ustalono także, że działka nr [...] 31 grudnia 1998 r. - jako urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych stanowiła część pasa drogowego (zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu z tej daty). Pojęcie drogi przepisy utożsamiały z pojęciem pasa drogowego rozumianego jako wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Organ wskazał, że w przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, obejmującego jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym i na podstawie porównania zdjęcia lotniczego w skali 1:1000 wykonanego w 1984 r. z wyrysem z mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 z dnia [...] uznał, że działka nr [...] znajdowała się w pasie opisanej wyżej drogi publicznej. Okoliczność tę potwierdza również znajdujący się na przedmiotowym gruncie rów odwadniający czyli element infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Organ wyjaśnił też, że stosownie do treści art. 34 ustawy o drogach publicznych odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m. Zdaniem Ministra nie budzi wątpliwości, że na dzień 31 grudnia 1998 r. w sprawie zostały spełnione dwie pierwsze ustawowe przesłanki (nieruchomość stanowiła prywatną własność i była zajęta pod drogę publiczną), nie wykazano zaś, że spełniona została także przesłanka wymieniona w pkt. 3 a zatem czy istniało władztwo jednostki samorządu terytorialnego nad ww gruntem. Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne organ podał, że dla udowodnienia władztwa publicznoprawnego konieczne jest wykazanie wykonywania prac związanych m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją czy odśnieżaniem. Wskazał, że do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. Organ wyjaśnił przy tym, że na takie rozumienie art. 73 wskazał także Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P. 5/99 (OTK ZU 2000/2, poz. 60 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 czerwca 2004 r., sygn. akt I SA 2398/02, (publ. LEX 159017) oraz w wyroku z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 375/2009 (publ. CBOSA). Minister uznał, że złożone do akt oświadczenie zarządcy drogi jest dokumentem prywatnym i nie dowodzi władztwa publicznoprawnego nad ww gruntem. Podnióśł, że wynika z niego jedynie, że ulica [...], w pasie której leży działka nr [...] do dnia 31 grudnia 1998 r. była utrzymywana przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich w W. Jako miarodajne dla sprawy środki dowodowe Minister wyliczył przykładowo: umowy obejmujące okres 31 grudnia 1998 r., dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi; dokumenty finansowe związane z wykonaniem ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi (np. rachunki i faktury), umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r. i obejmujące rzeczoną datę, dokumentację powykonawczą w tym protokoły zdawczo - odbiorcze inwestycji, metryki drogi wskazujące na prowadzenie robót w okresie obejmującym 31 grudnia 1998 r., oświadczenia osób, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r., oświadczenia właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich, zgodę na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ustawy o drogach publicznych), rozliczenia finansowe z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej itp. W konsekwencji w ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju złożone w sprawie jako dowód oświadczenie nie przesądza jednoznacznie o tym, że sporna działka znajdowała się we władaniu publicznoprawnym przed dniem 1 stycznia 1999 r. Minister wskazał także, że przepis art. 73 ust 1 ustawy pozbawia dotychczasowego właściciela prawa własności nie gwarantując mu odszkodowania, a zatem powinien być stosowany ściśle a jego zastosowanie nie może opierać się wyłącznie na domniemaniu, iż konkretny grunt znajdował się we władaniu publicznoprawnym. Zdaniem Ministra istotne dla sprawy okoliczności winny być udowodnione w sposób wyraźny, nie budzący żadnych wątpliwości w oparciu o konkretne dokumenty lub oświadczenia pracowników firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac w okresie obejmującym dzień 31 grudnia 1998 r. Takie stanowisko Ministra skutkowało uchyleniem decyzji organu I instancji celem przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Skargę na powyższą decyzję Ministra złożył Powiat P. (dalej jako skarżący). Zarzucił jej : 1. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie – wskazując że w niniejszym postępowaniu organ I stopnia w sposób prawidłowy zgromadził i przeprowadził dowody na okoliczność wykazania władztwa nad nieruchomością, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 73 § 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji w której organ I stopnia w sposób prawidłowy zgromadził i przeprowadził materiał dowodowy potwierdzający nabycie własności nieruchomości. Skarżący wniósł o zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, tj. uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że władztwo nad przedmiotową nieruchomością trwa od co najmniej 1984 r. i jest to udokumentowane zdjęciem lotniczym obrazującym to, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] znajdowała się w pasie drogi publicznej, a także szkice polowe nr [...], mapa wywłaszczeniowa odcinka pasa drogowego [...] a także decyzja Naczelnika Gminy T. Nr [...], która tylko potwierdza, że wspomniana wyżej działka została wydzielona pod projektowane poszerzenie drogi nr [...]. Wskazano, że od tego czasu do 31 grudnia 1998 r. Wojewódzka Dyrekcja Dróg Miejskich ponosiła nakłady w ramach robót utrzymaniowych i remontowych a od 1 stycznia 1999 r. obowiązki te przejął Zarząd Dróg Powiatowych w P. Władztwo, według skarżącego, zostało udowodnione przez pismo - oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w P., z którego bezsprzecznie wynika że do dnia 31.12.1998 r. działka [...] była utrzymywana przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich w W., gdyż dokonywano na niej prace związane z utrzymywaniem i remontami bieżącymi. W skardze wskazano, że podobne oświadczenie zostało zaakceptowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1086/13. Wskazano ponadto, że od dnia 1 stycznia 1999 r. działka [...] była zajęta pod drogę powiatową nr [...] - ulicę [...] i był na niej zlokalizowany rów odwadniający o szerokości 2 metrów osadzony wzdłuż istniejącej drogi. Zdaniem skarżącej strony organ II stopnia nie dokonał wyczerpującej oceny i nie uwzględnił całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji czego naruszył art. 73 § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez to, że nie został on zastosowany pomimo oświadczenia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w P., zdjęć lotniczych czy usytuowania rowu odwadniającego wzdłuż ulicy [...]. Według autora skargi taka interpretacja materiału dowodowego spowodowała naruszenie zasady prawa administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako ppsa) uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku że nie narusza ona prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani w szczególności naruszenia przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja kasatoryjna została ponadto uzasadniona w sposób odpowiadający kryteriom określonym w art. 107 § 3 kpa (i argumentów ww uzasadnienia, przyjmując je za prawidłowe, Sąd co do zasady nie będzie powielał). Nie budzi wątpliwości, i tego nie kwestionuje ani organ I instancji ani organ II instancji, że sporna działka o nr ewidencyjnym [...] w dniu 31 stycznia 1998r. będąc rowem odwadniającym jednię stanowiła pas drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Organ II instancji powziął jedynie wątpliwość odnośnie do wymaganych w orzecznictwie, nie budzących wątpliwości dowodów potwierdzających władztwo publicznoprawne - wskazując na brak w aktach sprawy jakiejkolwiek dokumentacji w tym zakresie czy też jakichkolwiek innych dowodów, a w konsekwencji na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego przez organ I instancji. Trzeba podkreślić, że uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały określone w art. 138 kpa. Ze sformułowania tego przepisu wynika, że organ drugiej instancji winien dążyć do zakończenia sprawy, a zatem ilekroć jest to możliwe, powinien rozstrzygnąć sprawę w sposób określony w § 1 tego artykułu, a zatem: 1) utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarzyć postępowanie odwoławcze. Art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może zastosować tylko wówczas, gdy na skutek wniesionego odwołania nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 kpa przy zastosowaniu art. 136 kpa. Aby mogło dojść do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa spełnione muszą zostać dwie przesłanki: organ odwoławczy musi stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a przy tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ważne jest przy tym, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" oznacza w istocie nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. A zatem przy ocenie decyzji kasacyjnej każdorazowo należy rozgraniczyć sytuacje, w których rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części od obowiązku przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego przez organ odwoławczy (art. 136 kpa). Różnica między przepisami art. 136 kpa i art. 138 § 2 kpa sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie, poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej organ nie naruszył art. 138 § 2 kpa. Akta sprawy nie zawierają dowodów wskazujących na faktyczne sprawowanie władztwa publicznoprawnego nad ww nieruchomością przed określoną w ustawie datą 31 grudnia 1998r. Oświadczenie, na które powołuje się strona skarżąca wskazuje jedynie, że zarząd ww drogą sprawowała w ówczesnym czasie inna jednostka zarządu dróg publicznych a to nie jest jednoznaczne z wykazaniem konkretnie jakie czynności ww jednostki mogą być uznane za sprawowanie władztwa publicznoprawnego nad gruntem stanowiącym własność podmiotu prywatnego. Poszerzenie spornej drogi publicznej było planowane już w połowie lat osiemdziesiątych, czego dowodzi przygotowywana na potrzeby wywłaszczenia ówczesna dokumentacja geodezyjna. Wbrew twierdzeniom skargi okoliczność ta nie umknęła organowi. Jak wynika z akt sprawy podział nieruchomości stanowiącej własność małżonków Jasińskich został dokonany na ich wniosek w 1990r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99, tj. z dnia 28 lutego 1991 r., Dz.U. Nr 30, poz. 127 - art. 12). W toku ww postępowania podziałowego wydzielono sporną działkę nr [...] pod poszerzenie drogi publicznej. W sprawie nie jest jednak sporne czy ww działka w dniu 31 grudnia 1998r. stanowiła część pasa drogi publicznej (bo rów odwadniający był tam usytuowany od wielu lat) - tylko czy w ww dacie działka ta była w faktycznym władaniu podmiotów publicznoprawnych. Oświadczenie zarządcy potwierdza jedynie, że droga publiczna była zarządzana przez Wojewódzką Dyrekcję [...] w W., nie wskazuje jednak jakie czynności w ramach ww zarządu były wykonywane i czy mogą one potwierdzić władztwo publicznoprawne nad tą konkretnie wyodrębnioną działką ewidencyjną. Istotne braki w materiale dowodowym doprowadziły organ do uchylenia decyzji I instancji, co w ocenie Sądu nie narusza prawa. W szczególności nie sposób przyjąć, że organ naruszył art. 7 i 77 kpa gdyż stwierdzenie nieprzeprowadzenia istotnego dla wyniku sprawy postępowania dowodowego nie może być utożsamiane z błędną oceną materiału dowodowego, zwłaszcza skoro tego ostatniego według organu na powyższą okoliczność brak. W kontrolowanej sprawie organ nie naruszył także art. 73 ustawy, gdyż wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa nie stosował wprost ww przepisu. Wskazał jedynie, że dla ustalenia przesłanek uzasadniających jego zastosowanie, konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego. Uwzględniając powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.