I SA/Wa 527/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Joanna Skiba, Protokolant referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...] Minister Rodziny i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania I. B. od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r., nr [...] w sprawie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że ostateczną decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił I. B. prawa do świadczeń rodzinnych w formie dodatku dyferencyjnego za okres od [...] lutego 2018 r. do [...] października 2018 r. na dzieci: J. J. i M. J. w postaci zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podkreślił, że z uwagi na zatrudnienie ojca dzieci M. J. na terytorium [...] w sprawie miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od [...] lutego 2018 r. do [...] października 2018 r. Wojewoda [...] wskazał ponadto, że w tym okresie wnioskodawczyni była osobą nieaktywną zawodowo, w związku z czym pierwszeństwo do wypłaty świadczeń leżało po stronie [...]. W konsekwencji powyższego Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2020 r., nr [...] uznał, że świadczenia rodzinne w kwocie [...] zł, wypłacone za okres od [...] lutego 2018 r. do [...] października 2018 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi i podlegają zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń oraz wezwał stronę do zwrotu kwoty wraz z odsetkami. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] powołał się na decyzję z [...] grudnia 2019 r. dotyczącą odmowy prawa do świadczeń rodzinnych i wskazał, że decyzja ta jest ostateczna. Wojewoda podkreślił, że z uwagi na pierwszeństwo do wypłaty świadczeń po stronie [...], świadczenie w Polsce zostało wypłacone mimo braku prawa do niego. Wobec tego świadczenia rodzinne za okres od [...] lutego 2018 r. do [...] października 2018 r. w Polsce są świadczeniami nienależnie pobranymi. Minister wskazał, że powyższe świadczenia zostały przyznane wnioskodawczyni na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z [...] października 2017 r., nr [...]. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją Burmistrza z [...] czerwca 2019 r., nr [...] w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W okresie objętym zaskarżoną decyzją świadczenia zostały wypłacone do października 2018 r. Od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r. odwołanie wniosła I. B. wskazując, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów, ponieważ błędnie ustalono, że podlega ona przepisom o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ponadto wskazała, że nie tworzyła wspólnego gospodarstwa domowego z ojcem dzieci M. J. Nie informowała organu wypłacającego świadczenia o przebywaniu ojca dzieci za granicą, ponieważ nie posiadała takiej wiedzy. Rozpoznając sprawę Minister Rodziny i Polityki Społecznej wskazał, że stosownie do przepisów art. 1 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) prawo do świadczeń rodzinnych przysługuje, m.in. obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Polski przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W myśl art. 23a ust. 2, ust. 5 i ust. 6 ustawy w przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Polski w państwie, o którym mowa w ust. 1 tej ustawy, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku, gdy wojewoda ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie członkowskim, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W takiej sytuacji, wojewoda wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 ustawy od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu innego państwa członkowskiego, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Minister podkreślił, że w niniejszym postępowaniu nie bada zasadności odmowy prawa do świadczeń rodzinnych, gdyż postępowanie w tym zakresie zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. Zgodnie z art. 23a ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy art. 30 powołanej ustawy stosuje się odpowiednio. Ponadto zgodnie z art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 2b i ust. 8 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się, m.in. świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5 ustawy, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Od kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 -3 i 5 ustawy, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie. Kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Minister podniósł, że obowiązek zwrotu jest instytucją zapobiegającą pobieraniu świadczeń rodzinnych przez osoby nieuprawnione. Organ wskazał, że we wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych z [...] sierpnia 2017 r. I. B. oświadczyła, że żaden z członków rodziny nie przebywa poza granicami Polski, w kraju, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zarówno w decyzji przyznającej prawo do świadczeń rodzinnych oraz we wniosku strona została pouczona, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w szczególności zaistnienia okoliczności wymienionych w oświadczeniu, osoba ubiegająca się jest obowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenie. We wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłków rodzinnych zostało również wskazane, że niepoinformowanie organu właściwego prowadzącego postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych o zmianach, o których mowa powyższej, może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, a w konsekwencji koniecznością ich zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Minister wskazał, że prawo do świadczeń rodzinnych zostało przyznane I. B. decyzją Burmistrza Miasta i Gminy G. na skutek jej wniosku i załączonych do wniosku dokumentów oraz oświadczenia, iż żaden z członków rodziny nie przebywa poza granicami kraju. W związku z powyższym, brak jest okoliczności wskazujących na błędne działanie organu. W związku z odmową przyznania stronie prawa do świadczeń rodzinnych za okres od [...] lutego 2018 r. do [...] października 2018 r. organ uznał, że świadczenia rodzinne wypłacone za ten okres są świadczeniami nienależnie pobranymi i podlegają zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister wskazał, że w decyzji odmawiającej prawa do świadczeń rodzinnych Wojewoda [...] poinformował wnioskodawczynię o przekazaniu jej wniosku do właściwej instytucji zagranicznej w celu rozpatrzenia. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 lit. i akapit 1 ppkt i rozporządzenia 883/2004 określenie "członek rodziny" oznacza: "każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznane są świadczenia", z zastrzeżeniem akapitu 3. Natomiast, zgodnie z polskimi przepisami, tj. art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez określenie "rodzina" rozumie się, m.in. małżonków, rodziców dzieci, opiekunów faktycznych dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia. W tej kwestii interpretację przedstawił Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w orzeczeniu z 26 listopada 2009 r. w sprawie C-363/08 - Slanina, dotyczącym wykładni przepisów art. 2 ust. 1 oraz art. 1 lit. f ppkt (i) rozporządzenia 1408/71, które to przepisy odpowiadają co do istoty treści odpowiednio art. 2 ust. 1 oraz art. 1 lit. i akapit 1 ppkt (i) rozporządzenia 883/2004, wskazując, że osoba (dziecko), która mieszka ze sprawującym nad nim opiekę rodzicem w państwie członkowskim, innym niż państwo właściwe do przyznania świadczeń i którego drugi rodzic zobowiązany do wypłaty alimentów pracuje lub jest bezrobotny w państwie właściwym, wchodzi do podmiotowego zakresu zastosowania rozporządzenia 1408/71, jako członek rodziny pracownika w rozumieniu art. 2 ust. 1 rozporządzenia 1408/71 w związku z art. 1 lit. f ppkt (i) tego rozporządzenia nawet, jeśli rodzic nie został uznany za członka rodziny dziecka w myśl ustawodawstwa danego państwa. Trybunał zauważył, że bez względu na to, czy ojciec i matka dziecka są małżeństwem, ich dziecko nie powinno być pozbawione możliwości pobierania świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów unijnych z państwa zatrudnienia drugiego z rodziców. Ponadto, wyrokiem z 22 października 2015 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-378/14 - Trapkowski zajął podobne stanowisko, jak w sprawie Slanina, w myśl którego matka dziecka mieszkająca w Polsce z dziećmi, może pobierać świadczenia rodzinne z [...], na terytorium których mieszka i pracuje jedynie ojciec, nawet w przypadku, kiedy w myśl ustawodawstwa [...] nie jest on uprawniony do świadczeń rodzinnych. W związku z powyższym biologiczny ojciec, matka i dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit. i rozporządzenia 883/2004. Wobec powyższego bez znaczenia jest sytuacja między rodzicami, tj. czy są oni małżeństwem czy też nie. Organ wskazał, że w związku z tym, że I. B. była osobą nieaktywną zawodowo w Polsce, a ojciec dzieci był zatrudniony w [...], to przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego miały w sprawie zastosowanie, a z uwagi na brak aktywności zawodowej w Polsce instytucja [...] była właściwa do wypłaty świadczeń. Organ podkreślił, że fakt zatrudnienia ojca dzieci na terytorium [...] został potwierdzony przez wnioskodawczynię w oświadczeniu złożonym [...] października 2018 r. pod rygorem odpowiedzialności karnej. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Zastosowanie powyższych ulg odbywa się na wniosek osoby zobowiązanej i pozostaje do uznania organu. Skargę na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z [...] stycznia 2021 r. złożyła I. B. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania, tj.: - art. 7, art. 77 i art. 107 kpa poprzez niewyjaśnienie czy M. J. w rzeczywistości był zatrudniony na terytorium [...], na podstawie par. 11 Rozporządzenia PE i Rady nr 883/2004 podlegał ustawodawstwu [...] i był uprawniony do świadczeń rodzinnych na rzecz zamieszkujących w Polsce synów J. i M. J.; - art. 80 kpa polegającym na dowolnym przyjęciu, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że M. J. przebywając od [...] stycznia 2018 r. do [...] sierpnia 2018 r. w [...] był tam zatrudniony i posiadał uprawnienie do pobierania świadczeń rodzinnych; - art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia dowodów na których organ oparł się przyjmując za niebudzącą wątpliwości okoliczność zatrudnienia M. J. na terenie [...]; II. art. 30 ust. 1, ust. 2b i ust. 8 w zw. z art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nieusprawiedliwione przyjęcie, że pobrane przez skarżącą świadczenie było nienależne oraz że skarżąca lub M. J. byli uprawnieni do wypłacanych w [...] świadczeń na rodzinę; III. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że: - M. J. od [...] stycznia 2018 r. do [...] sierpnia 2018 r. był zatrudniony na terytorium [...] i na podstawie par. 11 Rozporządzenia PE i Rady nr 883/2004 podlegał ustawodawstwu [...] i był uprawniony do świadczeń wychowawczych na rzecz zamieszkujących w Polsce synów J. i M. J.; - w w/w okresie Polska była jedynie miejscem zamieszkania rodziny M. J., zaś miejscem koncentracji aktywności zawodowej w/w oraz krajem właściwym do wypłaty świadczeń były [...]; Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5 ustawy, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Stosownie do art. 23a ust. 5 ustawy w przypadku, gdy wojewoda ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Powołane przepisy wskazują, że w granicach materialnych rozpoznawanej sprawy, czego nie dostrzega skarżąca, pozostaje jedynie kwestia orzeczenia przez właściwy organ administracji publicznej o nienależnie pobranym świadczeniu rodzinnym i obowiązku jego zwrotu. Decyzja orzekająca w powyższym zakresie jest aktem administracyjnym związanym ze stanem faktycznym, na który składają się następujące elementy: przyznanie świadczenia rodzinnego, stwierdzenie przez wojewodę, że w konkretnym stanie faktycznym po przyznaniu świadczenia znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz uchylenie z tej przyczyny przez właściwy organ (burmistrza, wójta, prezydenta) decyzji przyznającej świadczenie rodzinne. Zaistnienie tych przesłanek implikuje wydanie decyzji orzekającej o nienależnie pobranym świadczeniu rodzinnym i obowiązku jego zwrotu. Przy czym jest to sprawa administracyjna materialnie i procesowo odrębna od sprawy stwierdzenia zaistnienia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz sprawy uchylenia decyzji przyznającej świadczenie rodzinne. W sprawie niesporne jest, że świadczenia przyznane skarżącej na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z [...] października 2017 r. zostały jej wypłacone za okres do października 2018 r. Następnie Burmistrz decyzją z [...] czerwca 2019 r., w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, uchylił swoją decyzję z [...] października 2017 r., w części dotyczącej przyznania zasiłków rodzinnych i dodatków na J. i M. J., z dniem [...] lutego 2018 r. Od decyzji tej skarżąca nie złożyła odwołania. Decyzja jest ostateczna, pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne. Należy również mieć na względzie fakt, że zastosowanie do sytuacji skarżącej przepisu art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zostało także ustalone decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. odmawiającą przyznania jej dodatku dyferencyjnego w okresie od [...] lutego 2018 r. do [...] października 2018 r. w postaci zasiłku rodzinnego i dodatków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na J. i M. J. Z decyzji tej wynika, że w sprawie zastosowanie mają przepisy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z decyzji wynika także, że M. J. w okresie od [...] stycznia 2018 r. do [...] sierpnia 2019 r. był zatrudniony na terytorium [...]. Tam był aktywny zawodowo, a terytorium Polski stanowiło jedynie miejsce zamieszkania członków rodziny, zatem krajem pierwszeństwa do wypłaty świadczeń był kraj zatrudnienia. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że kwota świadczeń rodzinnych była wyższa niż wysokość polskich świadczeń, wobec czego brak było podstaw do przyznania dodatku dyferencyjnego w postaci zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Od decyzji tej skarżąca nie złożyła odwołania. Decyzja jest ostateczna. Spełnione zostały zatem przesłanki art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych dla uznania pobranych przez skarżącą świadczeń za nienależnie pobrane, gdyż wypłacono jej świadczenia rodzinne na podstawie decyzji, która została następnie uchylona z uwagi na to, że zastosowanie miały przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Nie zachodziła zatem potrzeba dla ustalenia spełnienia wymogów z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy wyjaśnienie, czy skarżąca była świadoma tego, że świadczenie jej się nie należy (wyrok NSA z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2232/17). Ze wszystkich powyższych przyczyn chybione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Natomiast podnoszone w skardze zarzuty dotyczące kwestii legalnego, czy też nielegalnego zatrudnienia M. J. na terenie [...], nie pobierania przez niego świadczeń rodzinnych nie mogą być w niniejszej sprawie skuteczne, z przyczyn powyżej omówionych. Mogły być one podnoszone w odwołaniach od decyzji uchylającej przyznane świadczenie wychowawcze lub decyzji o odmowie dodatku dyferencyjnego. Jednakże skarżąca tych decyzji nie kwestionowała. Oceniając przebieg postępowania przed organami obu instancji Sąd stwierdza, że odpowiadało ono określonym w przepisach kpa standardom postępowania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, zarówno w zakresie podstawowych uprawnień strony, jak i obowiązków organu. Wobec tego niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie w niniejszej sprawie zostały przez organy obu instancji wyjaśnione, a następnie do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego zastosowały prawidłowe normy prawa materialnego, przy czym swoje stanowisko przedstawiły w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 kpa. Organy wyjaśniły też stronie zasadność przesłanek, którymi kierowały się wydając decyzje. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.