I SA/Wa 529/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi L. M. i W. M. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. oddala skargę. Minister Budownictwa, decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] stwierdzającej, że decyzja Naczelnika Miasta L. z dnia [...] września 1978 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] o łącznej powierzchni [...] m2, składającej się z działek oznaczonych nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2, w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa i stwierdzającej nieważność ww. decyzji w części dotyczącej odszkodowania, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., w części stwierdzającej, że decyzja Naczelnika Miasta L. z dnia [...] września 1978 r. w części dotyczącej wywłaszczenia została wydana z naruszeniem prawa i jednocześnie orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta L. z dnia [...] września 1978 r. w tej części, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne wydanego rozstrzygnięcia. Naczelnik Miasta L. decyzją z dnia [...] września 1978 r., nr [...], wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2 (działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2), stanowiącej własność L. i W. małżonków M.. L. i W. M. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] września 1978 r. wskazując na szereg nieprawidłowości, które ich zdaniem miały miejsce w trakcie postępowania wywłaszczeniowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2003 r. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta L. z dnia [...] września 1978 r., nr [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie oraz przeprowadzenie oceny pod kątem zaistnienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych. Wyrokiem z dnia 11 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 120/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta L. z dnia [...] września 1978 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] o łącznej pow. [...] m2, składającej się z działek oznaczonych nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2, została wydana z naruszeniem w prawa w części dotyczącej wywłaszczenia i stwierdził jej nieważność w części dotyczącej odszkodowania. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że zachowane akta są niekompletne. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 1978 r. wynika, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano z urzędu zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego spółdzielczego, na którą został opracowany plan realizacyjny zabudowy, zatwierdzony decyzją z dnia [...] kwietnia 1973 r., nr [...] wydaną przez byłe Prezydium Rady Narodowej w L.. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się "oferta dobrowolnego odstąpienia nieruchomości" Naczelnika Miasta L. z dnia [...] stycznia 1978r., nr [...]. Z adnotacji na dołączonym do niej zwrotnym potwierdzeniu odbioru wynika, że została wrzucona do skrzynki pocztowej. W aktach znajdują się również dwa zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] lipca i z [...] lipca 1978 r. (które było jednocześnie zawiadomieniem o rozprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, w dniu [...] lipca 1978 r.) W dokumentacji zaś brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomień, co stanowi naruszenie art. 17 ust. 1 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wojewoda zauważył, że w protokole z rozprawy administracyjnej wywłaszczeniowo – odszkodowawczej z dnia [...] lipca 1978 r., brak jest podpisów właścicieli nieruchomości, brak jest również adnotacji o przyczynach niepodpisania protokołu przez strony, co zdaniem organu świadczy o tym, że nie brały one udziału w rozprawie, nie były o niej zawiadomione. Organ pierwszej instancji uznał, że wydanie decyzji w zakresie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie wyników rozprawy przeprowadzonej bez udziału właścicieli nieruchomości oraz biegłego stanowi rażące naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania, gdyż w tym zakresie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, o jakich mowa w art. 156 § 2 kpa. Wskazując na to, że jak wynika z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] oraz z wypisu z rejestru gruntów wywłaszczona nieruchomość została wraz z innymi wywłaszczonymi nieruchomościami scalona, a następnie oddana w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w L., która jest właścicielem posadowionych na tym terenie budynków uznano, że jest to przeszkoda, o której mowa w art. 156 § 2 kpa do stwierdzenia nieważności ocenianej decyzji, wobec czego stwierdzono, iż w tym zakresie decyzja Naczelnika Miasta L. z dnia [...] września 1978 r. została wydana z naruszeniem prawa. Od powyższej decyzji Burmistrz Miasta L. wniósł odwołanie do Ministra Transportu i Budownictwa podnosząc m.in., że organ nadzorczy nie wziął pod uwagę odnalezionego wniosku [...] Związku Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego z dnia [...] listopada 1973 r., ponadto organ opierał się tylko na zeznaniach małżonków M.. Zdaniem Ministra Budownictwa zebrany w sprawie materiał dowodowy mimo, iż niekompletny umożliwia dokonanie prawidłowej oceny legalności kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej. Z będącej materialnoprawną podstawą ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), a w szczególności z treści art. 2 ust. 2 oraz art. 3 ust. 3 wynikało, że skoro w przedmiotowej sprawie wnioskodawcą mógł być organ administracji państwowej stopnia powiatowego (po zmianach - naczelnik miasta), a o wywłaszczeniu i odszkodowaniu - zgodnie z art. 15 ust. 1 powołanej ustawy - orzekał naczelnik powiatu (po zmianach - naczelnik miasta) właściwy ze względu na położenie nieruchomości, to w przedmiotowej sprawie, mimo iż wszczęto postępowanie z urzędu, nie naruszono przepisów ustawy wywłaszczeniowej w zakresie ustalającym podmiot uprawniony do złożenia wniosku wywłaszczeniowego. Jeżeli bowiem Naczelnik Miasta L. był organem właściwym do złożenia wniosku wywłaszczeniowego, to mógł również wszcząć postępowanie z urzędu w sytuacji, gdy był jednocześnie organem właściwym do orzekania o wywłaszczeniu. W przedmiotowej sprawie [...] Związek Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego Oddział w L. wnioskiem z dnia [...] listopada 1973 r. wystąpił do Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z wnioskiem o wywłaszczenie na rzecz Państwa terenu o pow. ok. [...] ha położonego w L., szczegółowo określonego na planie realizacyjnym zatwierdzonym decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] kwietnia 1973 r. nr [...], a następnie o przekazanie tego terenu na rzecz Powiatowej Spółdzielni Mieszkaniowej w L. w użytkowanie wieczyste. Zgodnie z ww. decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny teren przeznaczony był pod budowę osiedla mieszkaniowego w L.. Organ drugiej instancji wskazał na znajdujące się w aktach sprawy "zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego" z dnia [...] lipca (na piśmie brak jest pełnej daty, tj. brak roku), biorąc jednak pod uwagę, że W. i L. M. wezwano do stawienia się w dniu [...] sierpnia 1974 r. w budynku Urzędu Powiatowego w L., Minister uznał, że pismo to powinno nosić datę [...] lipca 1974 r.), którym poinformowano właścicieli nieruchomości, że jej część o powierzchni [...] m2 jest przeznaczona pod budowę "spółdzielczego osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego". W celu omówienia warunków wywłaszczenia wezwano właścicieli do stawienia się w budynku Urzędu Powiatowego w L. w dniu [...] sierpnia 1974 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 1974 r. właściciele wnieśli o wyłączenie z wywłaszczenia działki o pow. ok. [...] m2 wraz z domem. Organ odwoławczy wskazał na znajdujący się w aktach protokół z dnia [...] sierpnia 1974 r. z rozmowy z L. i W. M. z którego wynika, że właściciele wnoszą o pozostawienie budynku mieszkalnego murowanego oraz działki normatywnej, pozostałą część działki sprzedadzą w drodze umowy notarialnej. Protokół ten nie został jednak podpisany przez właścicieli nieruchomości, nie omówiono również przyczyny braku podpisów. Organ odwoławczy przyjął, że mając na uwadze formę i treść pisma z dnia [...] lipca 1974 r. uznać należało, iż stanowiło ono w istocie wezwanie do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Zaznaczył ponadto, że L. i W. M. otrzymali kolejną ofertę dobrowolnego odstąpienia nieruchomości z dnia [...] stycznia 1978 r., która zawierała kwotowo podaną cenę za działkę o pow. [...] m2 oraz za części składowe znajdujące się na nieruchomości, z tym że ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że oferta została wrzucona do skrzynki pocztowej, co nie może być uznane za prawidłowe doręczenie. Jednakże protokół z dnia [...] stycznia 1978 r. oraz pismo właścicieli nieruchomości z dnia [...] stycznia 1978 r., w którym wnieśli o nie wywłaszczanie domu mieszkalnego oraz wskazali na zbyt niską wycenę gruntu i brak wyceny kwiatów, drzew i krzewów potwierdzają, że właściciele ofertę otrzymali. W aktach znajduje się pismo Wojewody [...] z dnia [...] marca 1978 r. ([...]) informujące o wyłączeniu z granic inwestycji terenu wraz z budynkiem mieszkalnym W. i L. M., decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1978 r. ([...]) zatwierdzono aneks do planu realizacyjnego budowy osiedla mieszkalnego "[...]" w L.. Organ nadzoru zauważył, że strony postępowania wywłaszczeniowego zawiadomieniem z dnia [...] lipca 1978 r. zostały poinformowane o jego wszczęciu i o rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. W aktach sprawy znajduje się niepodpisany przez właścicieli protokół z rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] lipca 1978 r. oraz kopia pisma L. i W. M. z dnia [...] lipca 1978 r., z którego treści wynika, że byli oni na bieżąco informowani o planach realizacji budowy osiedla mieszkaniowego i działaniach związanych z wywłaszczeniem części ich nieruchomości. Data sporządzenia tego pisma i jego treść wskazuje, że właściciele nieruchomości byli obecni na rozprawie w dniu [...] lipca 1978 r. Organ wskazał, że mimo, iż z treści art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wynika, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu opinii biegłych powołanych przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej z protokołu rozprawy nie wynika, aby brał w niej udział biegły. Okoliczność ta stanowi rażące naruszenie prawa. Odnosząc się do oceny decyzji z dnia [...] września 1978 r. o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, Minister Budownictwa podkreślił, że nie jest możliwe sprawdzenie prawidłowości wyliczonego odszkodowania, ponieważ w aktach sprawy znajdują się opinie szacunkowe z 1976 r. i z 1977 r. obejmujące całą nieruchomość L. i W. M.. Natomiast brak jest opinii szacunkowych obejmujących wywłaszczoną część nieruchomości, choć z uzasadnienia decyzji wynikałoby, że opinie biegłych w tym zakresie znajdowały się uprzednio w aktach sprawy. Minister Budownictwa uznał, że w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa dająca podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta L. z dnia [...] września 1978 r. w części dotyczącej odszkodowania, wobec rażącego naruszenia przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i nie wystąpienia w tym zakresie nieodwracalnych skutków prawnych. Natomiast brak jest podstaw do przyjęcia, aby ww. decyzja Naczelnika Miasta L. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości rażąco naruszała prawo lub, aby w tej części wystąpiły inne przesłanki wymienione w art. 156 § 1 Kpa. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawców, iż protokoły znajdujące się w aktach sprawy nie zawierają podpisów właścicieli nieruchomości, Minister Budownictwa przyznał, że okoliczność ta stanowi naruszenie przepisów art. 63 § 2 ówcześnie obowiązującego kpa, jednakże może ewentualnie stanowić przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Organ drugiej instancji zauważył, że choć protokoły nie zostały sporządzone prawidłowo, to okoliczności w nich podnoszone, potwierdzone również pismami właścicieli nieruchomości, zostały przez organ wywłaszczeniowy uwzględnione, w wyniku czego zrezygnowano z wywłaszczenia całej nieruchomości i wyburzenia domu mieszkalnego L. i W. M.. Ponadto treść i daty pism L. i W. M. z 1978 r. wskazują, że w rzeczywistości brali oni udział w postępowaniach i uczestniczyli w rozprawach administracyjnych. Po wydaniu decyzji byli informowani o możliwości odbioru odszkodowania, które pobrali, otrzymali zawiadomienie z dnia [...] stycznia 1982 r. o zmianach w ewidencji gruntów. W dniu [...] listopada 2002 r. wnioskodawcy wystąpili o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, nie mogli więc dopiero w marcu 2003 r. – jak twierdzą- dowiedzieć się o jej wywłaszczeniu. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców dotyczącego sfałszowania podpisu na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji wywłaszczeniowej Minister zaznaczył, że ocena autentyczności podpisu nie należy do właściwości organu nadzorczego. L. M. złożył w tej sprawie zawiadomienie do Prokuratury Rejonowej w L., która postanowieniem z dnia [...] lipca 2003 r. odmówiła wszczęcia dochodzenia z uwagi na przedawnienie karalności tego przestępstwa. Ponadto udokumentowane zarzuty fałszerstwa stanowią podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 kpa), a nie są wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. Na powyższą decyzję W. i L. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organom szereg nieprawidłowości w toku prowadzonych postępowań administracyjnych. Skarga została następnie uzupełniona pismami z dnia [...] i [...] czerwca 2007 r. oraz z dnia [...] lipca 2007 r. Skarżący zarzucili m.in. brak udostępnienia im przez Urząd Miasta planu zagospodarowania osiedla w celu ustosunkowania się do lokalizacji poszczególnych obiektów i przekazania przez nich niezbędnych uwag, nieprzedłożenie całości akt sprawy koniecznych do wywłaszczenia nieruchomości, brak wystąpienia przez Urząd Miasta L. do skarżących o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Podnieśli, że nie podpisywali żadnych krzywdzących protokołów, nie proponowano im dobrowolnej umowy mimo, że oni z taką propozycją wystąpili na piśmie zarówno do Urzędu Miasta jak i Spółdzielni Mieszkaniowej w L., nie zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o rozprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, nie zostali również poinformowani o planach budowy osiedla mieszkaniowego i działaniach związanych z wywłaszczaniem nieruchomości. Zarzucili, że nieprawidłowo ustalono wysokość odszkodowania. Wskazali, że nie wszystkie kierowane do nich przesyłki pocztowe i dokumenty były im doręczane za pokwitowaniem pocztowym, nie otrzymali protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, a do [...] marca 2003 r. informacje o przeprowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowym były utajnione. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że podniesione w skardze zarzuty nie stanowią nowych okoliczności w sprawie i znane były organowi w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, w którym organ się do nich ustosunkował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Oceniając we wskazanym wyżej zakresie decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r., po rozważeniu podniesionych przez skarżących zarzutów Sąd uznał, że nie dają one podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji. Nie występują również w sprawie przesłanki do stwierdzenia z urzędu tego rodzaju uchybień, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. Postępowanie nadzorcze przeprowadzone przez Wojewodę [...], a następnie przez Ministra Budownictwa miało na celu ustalenie czy postępowanie wywłaszczeniowo – odszkodowawcze zakończone decyzją Naczelnika Miasta L. z dnia [...] września 1978 r. dotyczące nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] o łącznej powierzchni [...] m2, składającej się z działek oznaczonych nr [...] o powierzchni [...] m2, i nr [...] o powierzchni [...] m2, przeprowadzone zostało w sposób zgodny z obowiązującymi w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej przepisami, w szczególności czy w postępowaniu tym nie zostały rażąco naruszone przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Oceniając treść zaskarżonej decyzji w świetle materiału dokumentacyjnego znajdującego się w nadesłanych do Sądu aktach administracyjnych i wobec brzmienia mających zastosowanie w sprawie przepisów stwierdzić należy, że decyzja ta nie narusza prawa. Stanowisko Ministra Budownictwa zostało w uzasadnieniu kwestionowanej przez skarżących decyzji szczegółowo umotywowane. Dokładnie omówiono materiał dowodowy, który był podstawą rozstrzygnięcia i wyjaśniono dlaczego mimo braków w dokumentacji spowodowanych upływem czasu, przyjęto, że nie zostało wykazane, że w zakresie wywłaszczenia decyzja z dnia [...] września 1978 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, przy czym Minister szczegółowo omówił rozwiązania przyjęte w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ocena organu nadzoru wyrażona w zaskarżonej decyzji jest prawidłowa. Stanowisko, iż w zakresie dotyczącym wywłaszczenia nie występują przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1978 r. nie budzi wątpliwości co do jego zgodności z prawem. Stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania z uwagi na rażące naruszenie art.. 22 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (brak obecności na rozprawie biegłego) jest prawidłowe, zgodne z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem sądowym. Zauważyć należy, że mimo, iż zarówno Wojewoda [...] jak i Minister Budownictwa w pełni podzielili stanowisko stron w zakresie tej części decyzji z dnia [...] września 1978 r., która dotyczyła odszkodowania skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji również w tej części, chociaż kwestionowane rozstrzygnięcie jest dla strony skarżącej korzystne. Mając na uwadze przedstawione wyżej względy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.