I SA/Wa 529/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] 3. na rzecz E. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium") decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. S. (dalej jako "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] odmawiającą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako dz. nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] ha w prawo własności. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent [...] decyzją z [...] kwietnia 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku S. K. i C. K. z [...] lutego 1949 r., działając na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret", ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu na rzecz następców prawnych byłych właścicieli, tj. A. D. w udziale [...], H. K. w udziale [...], M. K. w udziale [...], T. K. w udziale [...], B. W. w udziale [...], R. K. w udziale [...], M. S. w udziale [...] i W. K. w udziale [...]. Prawo użytkowania wieczystego ustanowione zostało na rzecz ww. osób na podstawie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste z [...] sierpnia 2009 r. Rep. A nr [...], zawartej w wykonaniu powyższej decyzji. W dniu 30 grudnia 2009 r. M. S. i B. W. działająca w imieniu własnym oraz w imieniu R. K., W. K., A. D., H. K., T. K. i M. K., a następnie w dniu 16 marca 2010 r. M. K., A. D., H. K., T. K., R. K. i W. K. wystąpili o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Zarząd Dzielnicy [...] decyzji wskazał, że sposób ustanowienia w niniejszej sprawie użytkowania wieczystego wypełnia dyspozycję art. 1 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa". Zdaniem organu, w sprawie nie wystąpiły jednak przesłanki podmiotowe do przekształcenia tak nabytego prawa użytkowania w prawo własności. Choć bowiem prawo to nabyte zostało na podstawie art. 7 dekretu, to jednak wnioskodawcy umową z [...] lutego 2011 r. Rep. Nr [...] posiadane udziały w gruncie sprzedali M. S. i E. S. na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej. Następnie na podstawie umowy częściowego podziału majątku wspólnego oraz warunkowej umowy o ustanowieniu służebności osobistej z [...] lutego 2017 r. Rep. A nr [...], jedynym użytkownikiem wieczystym nieruchomości stała się skarżąca. Organ zauważył, że art. 1 ust. 4 ustawy stanowi przepis szczególny wobec ogólnych zasad z art. 1 ust. 1 i art. 1 ust. 1a ustawy dotyczących daty, w której winno istnieć prawo użytkowania wieczystego nieruchomości (tj. 13 października 2005 r.), aby podlegało ono przekształceniu w prawo własności. Przepis ten powinien być zatem interpretowany w sposób ścisły, tym bardziej, że ustawodawca ograniczył krąg podmiotów uprawnionych do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego powstałego po dniu 13 października 2015 r., przyznając to prawo tylko osobom wymienionym w art. 1 ust. 1a pkt 2, wyłączając z tego uprzywilejowania osoby wymienione w pkt 1 tego przepisu. Zdaniem organu, z powyższego wynika, że skarżąca, jako następca prawny wnioskodawców, nie jest uprawniona, na podstawie art. 1 ust. 4 ustawy, do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, które jej poprzednicy prawni uzyskali na podstawie art. 7 dekretu, po dniu 13 października 2015 r. Z tej przyczyny organ odmówił przekształcenia posiadanego przez nią prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 1 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy i wskazała, że art. 1 ust. 4 ustawy nie wprowadza żadnych przesłanek do odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności na rzecz następców prawnych użytkowników dekretowych, którzy uzyskali to prawo po tej dacie, bowiem skoro uprawnienie to przysługuje wszystkim wieczystym użytkownikom dekretowym, to winno również służyć ich następcom prawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r., na podstawie art. 1 ust. 1a pkt 2 i ust. 4, art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy, utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2017 r. Zdaniem organu odwoławczego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasadnicze znaczenia ma interpretacja art. 5 ustawy. Z brzmienia tego przepisu wynika, że prawo nieodpłatnego przekształcenia przysługuje wyłącznie osobie, której nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa lub jej następcom prawnym (przy czym w zakresie pojęcia "wywłaszczonej nieruchomości" mieszczą się nieruchomości wywłaszczone w trybie wszystkich dekretów i ustaw wywłaszczeniowych). Przywilej uprawniający do skorzystania z instytucji nieodpłatnego przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności należy rozumieć w sposób ścisły, stanowiący wyjątek od ustanowionej w art. 4 ustawy zasady, że przekształcenie następuje za opłatą. Osoby, o których mowa w art. 5 pkt 1 ustawy (tj. osoby fizyczne, o których mowa w art. 1 ust. 1a lub ich następcy prawni) traktowane są zatem w sposób szczególny. Zostały one bowiem pozbawione prawa własności w drodze wywłaszczenia bądź umowy zawartej pod groźbą wywłaszczenia. Celem przyznania prawa do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności było wyrównanie szkody wynikającej z przymusowego pozbawienia prawa własności w zamian za użytkowanie wieczyste. Celu tego nie sposób realizować wobec osoby, która w drodze czynności cywilnoprawnej nabyła prawo użytkowania wieczystego. Oczywistym jest bowiem, ze poprzez sprzedaż użytkowania wieczystego, dotychczasowy użytkownik nie przenosi na następcę tytułu osoby wywłaszczonej. W przedmiotowej sprawie niesporny pozostaje fakt, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości ustanowione zostało na podstawie art. 7 dekretu na rzecz wnioskodawców postępowania. Osoby te zbyły przedmiotowe prawo na rzecz M. S. i E. S. w dniu [...] lutego 2011 r., a następnie na podstawie umowy częściowego podziału majątku wspólnego oraz warunkowej umowy o ustanowieniu służebności osobistej z [...] lutego 2017 r. jedynym użytkownikiem wieczystym nieruchomości stała się skarżąca. Nie można w tej sytuacji, w ocenie organu uznać, że następstwo prawne skarżącej w stosunku do zbywców nosi cech sukcesji syngularnej, a tylko taka dawałaby jej prawo do przywileju nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skoro zatem skarżąca nigdy nie miała statusu osoby wywłaszczonej, nie utraciła prawa własności, nie jest bowiem przedwojennym właścicielem nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ani też spadkobiercą byłych właścicieli, to nie można nieodpłatnie przekształcić na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego tego gruntu w prawo własności. Nieodpłatne przekształcenie ma bowiem zrekompensować utratę prawa własności i w rezultacie przywrócić to prawo bez dodatkowych nakładów. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im naruszenie art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt. 2 w zw. z art. 5 pkt 1 ustawy, polegające na ich nieprawidłowej wykładni w zakresie pojęcia "następcy prawnego", zgodnie z którą dla potrzeb ustalenia prawa do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, pojęcie to nie obejmuje następców prawnych byłych właścicieli pod tytułem szczególnym (nabywców nieruchomości), podczas gdy ww. przepisy nie dają podstaw do ograniczenia prawa do nieodpłatnego przekształcenia jedynie do następców prawnych byłych właścicieli pod tytułem ogólnym, a w konsekwencji na nieuzasadnionym przyjęciu, że skarżąca, jako następczyni prawna osób, które prawo użytkowania wieczystego nabyły w trybie art. 7 dekretu, nie jest uprawniona do wystąpienia z żądaniem nieodpłatnego przekształcenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przy interpretacji użytego w redakcji art. 1 ust. 3 oraz art. 5 pkt 1 ustawy zwrotu "następca prawny" nie jest zasadne stosowanie innych niż językowe reguł wykładni. W konsekwencji, należy pod tym pojęciem rozumieć zarówno następców prawnych pod tytułem ogólnym, jak i szczególnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 ustawy osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności (ust. 1). Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) na podstawie art. 7 dekretu (ust. 1a). Przepis ust. 1a pkt 2 (...) stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r. (ust. 4). Stosownie z kolei do art. 4 ustawy, przekształcenie prawa następuje co do zasady odpłatnie, a wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 5, który w pkt 1 stanowi, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz użytkowników wieczystych, o których mowa w art. 1 ust. 1a, lub ich następców prawnych, następuje nieodpłatnie. Powołując się na powyższe uregulowania, organ pierwszej instancji odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że choć sposób ustanowienia w niniejszej sprawie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości wypełnia dyspozycję art. 1 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy, co oznacza, że spełniona została przesłanka przedmiotowa w sprawie, to jednak nabycie w drodze umowy sprzedaży tego prawa przez skarżącą i jej męża w dniu [...] lutego 2011 r. (a następnie zawarcie umowy częściowego podziału majątku wspólnego oraz warunkowej umowy o ustanowieniu służebności osobistej z [...] lutego 2017 r., mocą której skarżąca stała się jedynym użytkownikiem wieczystym nieruchomości) spowodowało, że nie został dochowany termin ustawowy na wystąpienie z wnioskiem o przekształcenie, tj. 13 października 2005 r. Zdaniem bowiem organu pierwszej instancji, do skarżącej nie ma zastosowania przepis art. 1 ust. 4 ustawy, choć prawo użytkowania nabyła użytkowników wieczystych, których termin ten nie wiązał. Powyższe zdaniem Sądu świadczy o tym, że organ pierwszej instancji nie badał kwestii nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz skarżącej, ale możliwość jego przekształcenia w ogóle (również odpłatnego). Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymując w mocy powyższą decyzję, swoje rozważania skupiło na treści art. 5 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje nieodpłatnie na rzecz osób fizycznych, o których mowa w art. 1 ust. 1a, lub ich następców prawnych. Mając na uwadze treść tego przepisu Kolegium uznało, że poprzez sprzedaż użytkowania wieczystego, dotychczasowi użytkownicy wieczyści nie mogli przenieść na następcę (w tym przypadku na skarżącą) tytułu osoby wywłaszczonej, co powoduje, że przekształcenie nabytego przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie mogło nastąpić nieodpłatnie. Skarżąca nie jest bowiem następcą prawnym pod tytułem ogólnym pierwotnych właścicieli tej nieruchomości, którzy w dniu wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] utracili przynależną im do gruntu własność, uzyskując następnie w zamian prawo słabsze (użytkowanie wieczyste). A tylko takie są zdaniem organu uprawnione do nieodpłatnej konwersji praw. Organ odwoławczy rozpoznając zatem odwołanie skarżącej od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2017 r., zbadał inne przesłanki dotyczące przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Kolegium, choć pośrednio podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie do następstwa prawnego skarżącej, to jednak w ogóle nie odniosło się do okoliczności podnoszonych w decyzji pierwszoinstancyjnej, dotyczących zachowania w sprawie terminu do złożenia wniosku o przekształcenie i w konsekwencji możliwości przekształcenia posiadanego przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w ogóle, czym naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.). Ponownie rozpoznając odwołanie skarżącej Kolegium powinno odnieść się do powyższych okoliczności, zbadać, czy w sprawie spełnione zostały, czy też nie przesłanki przedmiotowe i podmiotowe do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu w prawo własności oraz czy zachowany został termin do złożenia wniosku o przekształcenie. Nie odnosząc się do przedstawionych okoliczności, organ naruszył art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.