I SA/Wa 53/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę. U Z A S A D N I N I E Wnioskiem z 21 grudnia 1989 roku E. M. (Skarżący) wystąpił do Urzędu Miejskiego w [...] o przyznanie rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez H. L. w [...] przy ul. [...], województwo [...] (Nieruchomość). Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z [...] maja 2018 roku odmówił Skarżącemu potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. L. Nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał art. 7 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 roku poz. 2097, dalej: "ustawa z 8 lipca 2005 roku"). W uzasadnieniu wskazał, że wezwał Skarżący do podania tytułu prawnego stanowiącego podstawę do ubiegania się o potwierdzenie prawa do rekompensaty za Nieruchomość lub przedłożenia dowodów wykazujących że był on uprawniony do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. W odpowiedzi na to wezwanie Skarżący przedłożył kserokopię oświadczenia M. A. L. z 21 lutego 1990 roku oraz kserokopię aktu notarialnego umowy darowizny z [...] października 1990 roku, repertorium A numer [...], sporządzonego w Państwowym Biurze Notarialnym w [...] Oddział w [...] przez notariusza K. G. Następnie, w toku prowadzonego postępowania Wojewoda ustalił, że Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z [...] listopada 1989 roku, sygn. akt [...], stwierdził, że spadek po zmarłej [...] czerwca 1985 roku w [...] H. L. nabyła na podstawie ustawy jej córka M. A. L. w całości W ocenie organu z dokumentów tych wynika, że jedyną osobą uprawnioną do rekompensaty była M. L. Faktu tego nie zmienia jej oświadczenie z 21 lutego 1990 roku o przelaniu na Skarżącego uprawnień wynikających z art. 88 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm., dalej "ustawa z 29 kwietnia 1985 roku") oraz sporządzona w formie aktu notarialnego umowa darowizny spadku z [...] października 1990 roku. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 roku w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich. wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt. 2 tj. posiadają polskie obywatelstwo. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] września 2018 roku utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział III Cywilny z dnia [...] listopada 1989 r., sygn. akt [...], wynika, że spadek po H. L. nabyła córka M. A. L. w całości. Oznacza to, że Skarżący nie należy do grona spadkobierców właściciela nieruchomości pozostawionej, co oznacza, iż nie spełnia podstawowego warunku ubiegania się o prawo do rekompensaty, jakim jest dziedziczenie po właścicielu mienia pozostawionego. W ramach prowadzonego postępowania dowodowego ustalono, że spadkodawca nie pozostawił innych osób uprawnionych do dziedziczenia według przepisów prawa spadkowego, na podstawie których nastąpiło powołanie do spadku. Odnosząc się do przedstawionego przez Skarżącego aktu notarialnego z [...] października 1990 roku zgodnie z którym M. L. darowała mu spadek który otrzymała po H. L. organ stwierdził, że w ustawie krąg osób uprawnionych do rekompensaty wyklucza możliwość uzyskania tego prawa przez osoby trzecie, w tym osoby, które nabyły spadek od spadkobiercy repatrianta w drodze umowy cywilnoprawnej. Osoby takie, mimo wejścia w prawa i obowiązki spadkobierców - stosownie do art. 1053 K.c. - nie stają się spadkobiercami osoby uprawnionej, ale jedynie jej następcami prawnymi w zakresie przysługujących mu praw majątkowych cywilnych. Prawo do rekompensaty nie jest zaś takim prawem, ale wyłącznie wynikającym ze stosunku administracyjnego prawem majątkowym o charakterze publicznym. Przejście tak rozumianego prawa do rekompensaty po śmierci osoby do niego uprawnionej na osoby wymienione w art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 roku (spadkobierców) nie następuje zatem w wyniku dziedziczenia, ale z mocy ww. przepisu. Oznacza to, że osoba, która nabyta prawa do spadku po uprawnionym do rekompensaty, w następstwie zawartej z jej spadkobiercą umowy zbycia spadku, nie staje się osobą uprawnioną w rozumieniu ustawy i nie może skutecznie domagać się potwierdzenia prawa do rekompensaty. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł do tutejszego sądu skargę wskazując w niej, że : 1. skarżonymi decyzjami procedowano jego wniosek z 21 grudnia 1989 roku, doręczony 22 grudnia 1989 roku do akt ówczesnego Urzędu Miasta [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami, czyli wniosek złożony pod rządami ustawy z 29 kwietnia 1985 roku wymienionej w treści oświadczenia notarialnego M. L. z dnia 21 lutego 1990 roku i umowy notarialnej z [...] października 1990 roku, 2. z dokumentów tych wynika, że właściwym organem był i pozostać powinien Wojewoda [...], ponieważ wniosek skarżący złożył do akt Urzędu Miasta w [...] i był oraz nadal jest mieszkańcem miasta [...]. 3. skarżone decyzje nie zawierają absolutnie żadnego uzasadnienia co do tego, że wniosek oparty był i pozostaje nadal oparty na dwóch dowodach sporządzonych przez Notariuszy, na mocy których, zgodnie z treścią art. 1053 k.c. Skarżący wstąpił w prawa i obowiązki spadkobiercy już w lutym1990 roku, co zostało ponownie potwierdzone aktem notarialnym z [...] października 1990 roku, 4. skarżone decyzje nie zawierają żadnego uzasadnienia odmowy mocy dowodowej na okoliczność zebranego materiału dowodowego, który był archiwizowany w Urzędzie Miasta [...] 5. skarżone decyzje, w odczuciu Skarżącego, naruszają prawa zapisane w art. 64 Konstytucji, a w szczególności jego prawa ekonomiczne i majątkowe. Skarżący wniósł o : 1. ustalenie przez Sąd istnienia stosunku prawnego wynikającego z faktu, że na mocy dokumentów notarialnych wyszczególnionych w punkcie pierwszym zarzutów, wstąpił w prawa i obowiązki spadkobiercy i ma w tym interes prawny, 2. uchylenie skarżonych decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę [...], który jest właściwym ze wzglądu na miejsce zamieszkania składającego wniosek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna. Za niezasadny należało uznać zarzut wydania decyzji przez organ niewłaściwy. Rzeczywiście, Skarżący złożył wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty do Urzędu Miasta w [...] (data wpływu - 22 grudnia 1989 roku). Postępowanie było następnie prowadzone przez Wojewodę [...]. Organ ten pismem z 28 lipca 2017 roku wezwał Skarżącego do podania daty i miejsca śmierci właścicielki nieruchomości, H. L. Skarżący odpowiadając na powyższe pismo przedłożył postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po H. L., z którego wynika, że ostatnio na stałe przed śmiercią zamieszkiwała ona w [...]. W konsekwencji, postanowieniem z [...] września 2017 roku Wojewoda [...] przekazał według właściwości Wojewodzie [...] wniosek Skarżącego o przyznanie prawa do rekompensaty. Sąd podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu z [...] września 2017 roku, zgodnie z którym brzmienia art. 5 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 roku wynika, że organem właściwym do rozpoznania sprawy był Wojewoda właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania właściciela nieruchomości. Skarżący ubiegał się o potwierdzenie prawa do rekompensaty powołując się na następstwo prawne po H. L. Zastosowanie w sprawie znajdował zatem art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z 8 lipca 2005 roku, zgodnie z którym prawo do rekompensaty potwierdza wojewoda właściwy ze względu na ostanie miejsce zamieszkania osoby będące właścicielem nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP, jeżeli o zaliczenie ubiegają się spadkobiercy tej osoby. Rzeczywiście, stosownie do art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy z 8 lipca 2005 roku prawo do rekompensaty potwierdza wojewoda właściwy ze względu na miejsce złożenia wniosku. Przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie jeżeli nie można określić właściwości organu zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 1-3 ustawy z 8 lipca 2005 roku. Sytuacja taka nie zaistniała w niniejszej sprawie. Właściwość została określona na podstawie art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z 8 lipca 2005 roku. Fakt, że ostatecznie Skarżący nie został uznany za spadkobiercę H. L. pozostaje bez wpływu na właściwość organu, który rozpoznawał sprawę. Spór w niniejszej sprawie dotyczył ustalenia, czy Skarżący może być uznany za osobę uprawnioną do rekompensaty. Skarżący przedłożył do akt sprawy oświadczenie M. L., spadkobierczyni H. L. o przeniesieniu na niego uprawnień wynikających z art. 88 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku, z tytułu mienia pozostawionego poza granicami kraju przez jej rodziców – H. i H. L. Oświadczenie to sporządzone zostało 21 lutego 1990 roku. Skarżący złożył również akt notarialny obejmujący umowę darowizny spadku po H. L. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku, uprawnienie do zaliczenia wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej przysługiwało właścicielowi mienia lub wskazanej przez niego jednej osobie uprawnionej do dziedziczenia ustawowego. Zgodnie natomiast z art. 88 ust. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku w razie śmierci właściciela mienia uprawnienia do zaliczenia jego wartości przysługiwały łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione. Innymi słowy, możliwe było wskazanie osoby uprawnionej do zaliczenia wartości mienia, jednak osoba wskazana musiała należeć do grona spadkobierców dawnego właściciela. Ten sam mechanizm przewidziany został w obecnie obowiązującej ustawie z 8 lipca 2005 roku (art. 3 ust. 2 ustawy). Z akt administracyjnych wynika, że właścicielem pozostawionego mienia była H. L., zmarła w [...] czerwca 1985 roku. Jej jedyną spadkobierczynią była M. L. Skoro jedyną spadkobierczynią H. L. była M. L., to wyłącznie ona była osobą uprawnioną do zaliczenia wartości mienia pozostawionego przez jej matkę poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej w świetle art. 88 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku. Po wejściu w życie ustawy z 8 lipca 2005 roku, uprawnienie do rekompensaty przysługiwało również wyłącznie M. L. Skarżący podnosił, że uprawnienie to przeniesione zostało na niego z uwagi na sporządzenie przez M. L. oświadczenia z 21 lutego 1990 roku a następnie umowy darowizny spadku. Odnosząc się do tego argumentu sąd wskazuje, że prawo do rekompensaty nie jest uprawnieniem, które może być zbywane w ramach obrotu cywilnego. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z 9 października 2017 roku (sygn. akt I OPS 3/17) zgodnie z którym, "prawo to ma charakter sui generis publicznoprawnej pomocy majątkowej dla obywateli polskich, którzy objęci zostali przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach, a które jedynie zawiera w sobie pewien element odszkodowawczy, wyrażający się w powiązaniu kwoty rekompensaty z wartością utraconej nieruchomości (patrz: postanowienie NSA z dnia 30 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2024/11; wyrok NSA z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 1984/12; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1113/14). Na gruncie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty w dalszym ciągu uprawniony jest pogląd o braku, w omawianym przypadku, cech prawa podmiotowego o charakterze cywilnoprawnym (patrz: uzasadnienie wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 606/11, ONSA i WSA 2013/1/16 oraz przywołane tam orzecznictwo Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego). Zdaniem składu siedmiu sędziów, trzeba zaakcentować, że o publicznoprawnym charakterze prawa do rekompensaty na gruncie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty świadczy nie tylko całokształt przepisów ustawy i jej geneza w postaci zobowiązań publicznoprawnych z zakresu prawa międzynarodowego, ale także regulacja art. 4 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, prawo do rekompensaty potwierdzone na podstawie niniejszej ustawy albo odrębnych przepisów jest niezbywalne. Prawo to nie jest prawem o charakterze cywilnoprawnym, wchodzącym w skład spadku, którym spadkobiercy mogli dysponować." W odniesieniu do prawa do zaliczenia, o którym mowa w art. 88 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 grudnia 2002 r. (sygn. akt K 33/02) uznał, że prawo to ma szczególny charakter jako prawo majątkowe o charakterze publicznoprawnym. Publicznoprawny charakter prawa zaliczenia polega przede wszystkim na tym, że rodzi ono roszczenia jedynie w relacjach z odpowiednimi organami władzy państwowej i instytucjami państwa. Nie może być natomiast przedmiotem obrotu w stosunkach między podmiotami prawa zaliczenia a osobami fizycznymi bądź prawnymi. W świetle powyższych argumentów nie było możliwe rozporządzenie prawem do zaliczenia (na gruncie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 roku) a następnie prawem do rekompensaty prze M. L. na rzecz Skarżącego. Skoro Skarżący nie był spadkobiercą H. L., M. L. nie mogła wskazać go w oświadczeniu z 21 lutego 1990 roku. Zgodnie z brzmieniem art. 88 ust. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku osobą wskazaną mógł być wyłącznie jeden ze spadkobierców. Jednocześnie, skoro prawo do rekompensaty (prawo do zaliczenia) nie wchodzi w skład spadku, to nie mogło ono zostać przeniesione na Skarżącego na skutek darowizny spadku. Skarżący na skutek zawartej umowy darowizny spadku z mocy art. 1053 k.c. wstąpił we wszelkie prawa i obowiązki spadkobiercy. Wstąpienie to obejmuje jednak wyłącznie o prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym, nie zaś o uprawnienia wynikające z prawa administracyjnego. Potwierdza to cytowana wyżej uchwała, w której Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że prawo do rekompensaty nie jest prawem o charakterze cywilnoprawnym, wchodzącym w skład spadku, którym spadkobierca może dysponować. Skarżący nie może być zatem uznany za osobę uprawnioną do rekompensaty ani w świetle obecnie obowiązujących przepisów, ani w świetle ustawy z 29 kwietnia 1985 roku. Oznacza to, że decyzje organów obu instancji odmawiające potwierdzenia prawa do rekompensaty są prawidłowe. Nie naruszają również uprawnień Skarżącego wynikających z art. 64 Konstytucji. W zaskarżonej decyzji organ odniósł się do przedstawionej przez Skarżącego umowy darowizny i wyjaśnił z jakich powodów pomimo jej przedłożenia nie może być uznany za osobę uprawnioną do rekompensaty. W konsekwencji, również zarzuty objęte punktem 3 i 4 petitum skargi uznać za niezasadne. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.