I SA/Wa 530/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie NSA Marek Stojanowski asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza na rzecz skarżącego A. S. od Ministra Budownictwa kwotę 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] października 2000 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] maja 1965 r., nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w B. oznaczonej ewidencyjnie jako działka pgr. [...] i pgr. [...] o łącznej pow. [...] m2 oraz o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości i stwierdził, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] maja 1965 r. została wydana z naruszeniem prawa. Z ustaleń organu wynika następujący stan sprawy: Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. decyzją z dnia [...] maja 1965 r. wywłaszczyło nieruchomość położoną w B. oznaczoną ewidencyjnie jako działki pgr. [...] i [...] o łącznej pow. [...] m2, stanowiącą własność F. S. oraz ustaliło odszkodowanie z tego tytułu. A. S., będąc jednym ze spadkobierców F. S., pismem z dnia [...] maja 1994 r. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wywłaszczeniowej. Po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności oraz całości akt sprawy, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2000 r., stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] maja 1965 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podniósł, że podlegające kontroli orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Zgodnie z art. 3 ust.1 - 2 powołanej ustawy, wywłaszczenie było dopuszczalne jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Z akt sprawy wynikało, że celem wywłaszczenia była realizacja ośrodka [...], zgodnie z zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...] z dnia [...] stycznia 1965 r., nr [...]. Wydane w dniu [...] marca 1965 r. przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości zawierało stwierdzenie, iż "inwestycja ta ma charakter pozaplanowy", tym samym przedmiotowa inwestycja nie była ujęta w zatwierdzonym planie gospodarczym. Z decyzji wywłaszczeniowej nie wynikało, czy organ wywłaszczeniowy uznał przedmiotową nieruchomość za niezbędną na cel użyteczności publicznej. Ubiegający się o wywłaszczenie powinien był, stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, wykazać, we wniosku wywłaszczeniowym, iż konkretna nieruchomość była mu "rzeczywiście niezbędna" dla realizacji celu wywłaszczenia. Organ wywłaszczeniowy zobligowany był ponadto, zgodnie z art. 20 ust. 2 ww. ustawy, zbadać czy nieruchomość była rzeczywiście niezbędna na cel wywłaszczenia. Skoro przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład gospodarstwa rolnego, również należało ocenić zasadność wywłaszczenia przez pryzmat art. 10 ust.1 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r., bowiem indywidualne gospodarstwa rolne korzystały ze szczególnej ochrony prawnej Państwa. Organ wywłaszczeniowy nie dokonał powyższych ustaleń, co stanowiło oczywiste naruszenie art. 20 ust. 2 powołanej ustawy wywłaszczeniowej. W związku z powyższym wywłaszczenia nieruchomości dokonano, mimo braku ustaleń, co do spełnienia materialnoprawnych przesłanek wywłaszczenia, które to uchybienie stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Również ustalając odszkodowanie organ wywłaszczeniowy nie zastosował się do przepisu art. 21 ww. ustawy, bowiem w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 1968 r. nie brał udziału biegły. Powołane uchybienie w procedurze ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, również stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ centralny w ramach postępowania nadzorczego nie stwierdził, aby weryfikowane orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., a zatem nie zachodziła w przedmiotowej sprawie negatywna przesłanka uniemożliwiająca wyeliminowanie ocenianej decyzji z obrotu prawnego. Powyższą decyzję doręczono spadkobiercom dawnego właściciela wywłaszczonej nieruchomości: A. S., M. P., M. P., J. S., B. K. oraz Staroście B. i Wojewodzie [...]. Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2000 r. wystąpili: E. i E. K., S. M., M. P., D. i M. K., A. i B. F., M. P., I. T., M. P., K. i J. Z., J. M., W. W., J. S., B. L. oraz Przedsiębiorstwo [...] S.A. w K. Wnioskodawcy podnieśli, iż są użytkownikami wieczystymi nieruchomości wchodzących w skład dawnych wywłaszczonych działek ewidencyjnych pgr. [...] i pgr. [...] oraz właścicielami domków [...] znajdujących się na tym gruncie. Posiadają zatem interes prawny do wzięciu udziału w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej. Organ nadzoru natomiast pominął ich w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2000 r. i stwierdził, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] maja 1965 r. została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że wnioskodawcy będący użytkownikami wieczystymi części wywłaszczonej nieruchomości, są również stroną postępowania nadzorczego, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Po zbadaniu zgodność procedury wywłaszczenia oraz samej decyzji z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, organ nadzorczy doszedł do przekonania, że Wojewódzka Rada Narodowa Urzędu Spraw Wewnętrznych w K. wydając powołaną decyzję nie dokonała ustaleń w przedmiocie niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, co stanowiło oczywiste naruszenie art. 20 ust. 2 powołanej ustawy wywłaszczeniowej, a w konsekwencji nie ustalono wyczerpująco czy zostały spełnione materialnoprawne przesłanki wywłaszczenia nieruchomości określone w art. 3 ust. 1 tej ustawy. Ponadto, nie wzywając skutecznie właścicieli nieruchomości do jej dobrowolnego odstąpienia naruszono art. 8 powołanej ustawy. Powyższe ustalenia dały postawę do podtrzymania wcześniejszej oceny o wydaniu orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazał ponadto, że zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji w sytuacji, kiedy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Z akt sprawy, a w szczególności z informacji o stanie prawnym nieruchomości przedstawionym przez jej właściciela (pisma Starosty B. z dnia [...] stycznia 2001 r.) wynikało, iż przedmiotowa nieruchomość została na mocy umów cywilnoprawnych oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich i nie jest obecnie możliwe przywrócenie własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz następców prawnych poprzedniego właściciela. Należało zatem uznać, iż badana w trybie nadzoru decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. i organ centralny mógł się jedynie ograniczyć do stwierdzenia, iż została ona wydana z naruszeniem prawa. Powyższa decyzja stał się przedmiotem skargi wniesionej przez A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i utrzymanie w mocy decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2000 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż ustalania dokonane przez organ nadzoru w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2000 r. były prawidłowe. Zdaniem strony skarżącej, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie wykazał, aby weryfikowane orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne. Nie zachodziła zatem negatywna przesłanka uniemożliwiająca wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] maja 1965 r., tym bardziej, że część wywłaszczonego gruntu, leżącego ugorem, zostaje wyprzedawana jako działki. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wniesiona skarga jest zasadna, jednakże z innych powodów niż zostały w niej podniesione. Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania nadzorczego, wszczętego przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast na wniosek strony z dnia [...] maja 1994 r., była ocena decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] maja 1965 r., orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w B. oznaczonej ewidencyjnie jako działki pgr. [...] i pgr. [...] o łącznej pow. [...] m2, stanowiącej własność F. S. oraz o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było w pierwszej kolejności ustalenie z urzędu kręgu podmiotów będących stronami postępowania oraz zapewnienie im czynnego udziału w każdym stadium postępowania nadzorczego. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych został utrwalony pogląd, że stroną postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie administracyjne zarówno prowadzone w trybie zwykłym jak i nadzoru nie może się toczyć bez udziału wszystkich podmiotów, których praw lub obowiązków dotyczy to postępowanie. Zatem w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej nieruchomości powinny brać udział wszystkie podmioty legitymujące się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości stanowiących dawniej wywłaszczone działki. Podmioty te bowiem mają bowiem interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu odnoszącym się do gruntu stanowiącego ich własność lub, do którego nabyli prawo użytkowania wieczystego. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma Przedsiębiorstwa [...] S.A. w K. z dnia [...] stycznia 2002 r., Zarząd Spółki "[...]" w dniu [...] lipca 2001 r. umową kupna sprzedaży (akt notarialny repertorium a nr [...]) zbył na rzecz P. P., H. i H. N. oraz J. i I. M. prawo użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha, KW [...], stanowiącej część dawnych działek oznaczonych pgr. [...] oraz pgr. [...]. W następstwie powyższego należy stwierdzić, choć powołane okoliczności zostały ujawnione już po wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r., że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast prowadził postępowanie odwoławcze bez udziału wszystkich uprawnionych do wzięcia w nim udziału stron postępowania. Legitymujący się tytułem prawnym do ww. gruntu P. P., H. i H. N. oraz J. i I. M., zostali pozbawieni możliwości czynnego wzięcia udziału w postępowaniu oraz przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszonych żądań, do czego zobowiązywał art. 10 k.p.a. Powyższa decyzja nie została im doręczona. Brak udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich osób, którym przysługuje w nim status strony – w rozumieniu art. 28 k.p.a – skutkuje uznaniem wydanej w nim decyzji jako naruszającej przepisy prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem takie skutki prawne przewiduje przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tych powodów, nie odnosząc się do zarzutów merytorycznych zawartych w skardze, których aktualne wyrokowanie byłoby przedwczesne, koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazać należy, że powyższą wadą została również dotknięta decyzja organu nadzorczego z dnia [...] października 2000 r., bowiem w postępowaniu zakończonym jej wydaniem nie brali udziału użytkownicy wieczyści działek gruntu wywłaszczonego decyzją z dnia [...] maja 1965 r. składający wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając jednak na uwadze treść art. 134 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, wymienioną decyzję należało pozostawić w obrocie prawnym. Na marginesie należy również podnieść, że nie jest trafny pogląd przedstawiony przez organ nadzorczy w zaskarżonej decyzji, iż decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. w całości wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV 914/99 (LEX nr 55762) zajął stanowisko, że odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje. A więc, jeśli cofniecie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny będzie nieodwracalny. W przypadku tej części decyzji podlegającej kontroli nadzorczej, która z rażącym naruszeniem prawa rozstrzyga o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, nieodwracalne skutki prawne nie zachodzą, bowiem co do wskazanej części decyzji organ administracji publicznej ma możliwość własnym działaniem, w granicach przysługujących mu kompetencji, odwrócić skutki prawne powstałe po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji. W niniejszej sprawie wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego w części wydanie decyzji z naruszeniem prawa oraz w części stwierdzającego nieważność decyzji jest możliwe, bowiem podlegająca kontroli nadzorczej decyzja składa się z w istocie z dwóch rozstrzygnięć, dotyczących wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania. Każde z nich mogłoby stanowić przedmiot odrębnej, niezależnie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego można odnaleźć akceptacje dla prezentowanego powyżej poglądu. Przykładowo w wyroku z dnia 31 marca 1998 r., sygn. akt I SA 1838/97 Naczelny Sąd Administracyjny (LEX nr 44510) zawarł tezę, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części dotkniętej wadą. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt III RN 3/02 (publik. OSNP 2004/4/56) wskazał, że stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej może nastąpić, gdy tylko ta część zawiera wady z art. 156 § 1 k.p.a., które jednak nie wywierają wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Z tych powodów Sąd - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.