I SA/Wa 530/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2009 r. sprawy ze skargi A. M. i A. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia skutków zrealizowania prac i przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu oddala skargę. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] uchylił decyzję Kierownika Delegatury w P. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w części dotyczącej terminu przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego, wyznaczył nowy termin wykonania tych prac do dnia 30 kwietnia 2009 r., zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję oparto na następującym stanie faktycznym i prawnym: Kierownik Delegatury w P. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nakazał A. M. oraz A. K. rozbiórkę samowolnie wzniesionego ogrodzenia z siatki na słupach metalowych na terenie zabytkowego parku w S., gmina I., działka nr [...], usunięcie skutków zrealizowanych prac i przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu oraz zakreślił termin do wykonania decyzji do dnia 30 lipca 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że park w S. wpisany został do rejestru zabytków decyzją Urzędu Wojewódzkiego [...] Wydziału Urzędu Kultury i Sztuki z dnia [...] stycznia 1950 r., nr [...], w związku z czym, zgodnie z przepisami ustawy z dnia z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), wszelkie prace na terenie paku wymagają pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w formie decyzji. W dniu 27 lutego 2008 r. przeprowadzono oględziny w parku w S., w sprawie z wniosku A. M. z dnia 4 lutego 2008 r. o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku (dawnej [...]), zlokalizowanego na działce nr [...] w S. W trakcie oględzin stwierdzono, że teren przedmiotowej działki ogrodzony jest siatką na słupach metalowych. Ogrodzenie wzniesiono bez wymaganego przepisami pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Organ ustalił bowiem, że wnioskiem z dnia 28 maja 2007 r. skarżący wystąpili do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] Delegatury w P. o wydanie pozwolenia na budowę ogrodzenia, jednak decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], odmówiono wydania takiego pozwolenia. Pomimo tego skarżący samowolnie ogrodzenie wykonali. Na skutek odwołania A. M. i A. K., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. w części dotyczącej terminu przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego, wyznaczył nowy termin do wykonania prac do dnia 30 kwietnia 2009 r., natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, określając termin wykonania tych czynności – w sytuacji gdy uzna, iż wprowadzone zmiany mają niekorzystny wpływ na wygląd zabytku lub jego stan zachowania, lub wydać decyzję zobowiązującą stronę do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie – jeżeli dokonane zmiany są dopuszczalne z konserwatorskiego punktu widzenia. Sposób postępowania organu zależy zatem od oceny, czy samowolnie wykonane prace naruszają wartości zabytkowe chronionego obiektu. Z uzasadnienia decyzji I instancji jednoznacznie wynika, że samowolnie wybudowane ogrodzenie powoduje wtórne wydzielenie tej części parku, prowadząc do pogłębienia zatarcia układu kompozycyjnego zabytkowego parku i stwarza zagrożenie dla możliwości trwałego zachowania tego terenu jako niepodzielnej całości. W związku z tym organ ochrony zabytków miał pełne podstawy do wydania decyzji zobowiązującej do przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego. Jednocześnie, z uwagi na to, że termin do wykonania prac określony w decyzji I instancji już minął, Minister zakreślił nowy termin. Od decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. M. i A. K. wskazując, że nie ma uzasadnienia zawarte w decyzji sformułowanie "wtórne wydzielenie części parku". Jak wynika z aktu notarialnego, skarżący kupili od Gminy I. "działkę nr [...] o pow. [...] m², która należy do jednostki rejestrowej [...] w obrębie [...] S. i stanowi użytki rolne zabudowane klasy [...]". Zdaniem skarżących, nie zakupili oni zatem fragmentu parku tylko zabudowane użytki rolne, stąd nie rozumieją o jakich zagrożeniach mowa jest w decyzji. Na nieruchomości nie ma żadnej niepodzielności, a działki skarżących są wydzielone i stanowią ich własność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Należy też zauważyć, że powyższej oceny sąd dokonuje na podstawie tego materiału, którym dysponował organ w momencie wydania decyzji. Z tych względów decyzja nr [...] o pozwoleniu na budowę na działkach [...] i [...] z dnia [...] sierpnia 2009 roku nie mogła być brana pod uwagę przy ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji. W ocenie sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2009 r. nie narusza prawa. Na wstępie podkreślić należy, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż działka oznaczona nr [...] znajduje się na terenie zabytkowego parku w S. Teren tego parku wpisany jest do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] stycznia 1950 r. nr [...]. Fakt ten nie jest kwestionowany przez skarżących. Oznacza to, że działka skarżących również podlega opiece konserwatorskiej. Przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 powołanej ustawy prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Niewątpliwy jest fakt, że skarżący naruszyli art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy o ochronie zabytków nie uzyskując - przed przeprowadzeniem prac budowlanych - wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Obowiązek wskazany w w/w przepisach jest niezależny od innych obowiązków przewidzianych w przepisach prawa, w tym obowiązku zgłoszenia prac budowlanych właściwemu organowi nadzoru urbanistyczno-architektonicznego. Zarówno ustawa Prawo budowlane, jak i ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, są regulacjami prawnymi odrębnymi, niezależnymi od siebie. Zastosowanie się do wymogów prawa budowlanego nie zwalnia zainteresowanego z obowiązku uzyskania wymaganego przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. stosownego pozwolenia właściwego organu ochrony zabytków i nie jest możliwe uchylenie się przez nich od wykonania ciążących na nich obowiązków określonych w ustawie o ochronie zabytków poprzez stwierdzenie, że wykonali inny, równolegle obowiązujący ich obowiązek prawny. W myśl natomiast art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Przy czym stosownie do treści art. 45 ust. 2 w związku z art. 44 ust. 4 tej ustawy osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji wydanej w trybie art. 45 ust. 1 ustawy. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że skarżący, będący właścicielami działki nr [...], położonej na obszarze zabytkowego parku w S., ogrodzili ww. działkę siatką na słupach metalowych. Przedmiotowe prace wykonane zostały bez wymaganego przepisami prawa zezwolenia, gdyż decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. skarżącym odmówiono pozwolenia na wzniesienie ogrodzenia na terenie ww. działki. W tej sytuacji decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wzniesionego ogrodzenia działki nr [...] oraz usunięcie skutków zrealizowanych prac do dnia 30 kwietnia 2009 r. jest zgodna z prawem. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w skardze są bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności nie można zgodzić się z twierdzeniem, że skarżący nie otrzymali zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, gdyż na k. 68 akt administracyjnych znajduje się dowód odbioru w dniu 26 marca 2008 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz informacji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że nie zakupili fragmentu parku, tylko zabudowane użytki rolne, które są wydzielone i stanowią ich własność. Park w S. jest wpisany do rejestru zabytków, zaś przedmiotowa działka nr [...] położona jest w obszarze parku. Zatem obszar parku chroniony jest opieką konserwatorską, która ma w tym momencie pierwszeństwo przed uprawnieniami wynikającymi z prawa własności. Wreszcie należy wskazać, że nie są zasadne zarzuty dotyczące narażenia skarżących na koszty w związku z koniecznością poniesienia przez nich w przyszłości kosztów ponownego wzniesienia ogrodzenia. Należy bowiem zauważyć, że skarżący wznieśli ogrodzenie nie posiadając na to stosownych pozwoleń, zatem na koszty narazili się sami, a nie przez decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.