I SA/Wa 531/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewa Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi P. [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieodpłatnie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania P. [...] S.A. w W. – Odział Gospodarowania Nieruchomościami w K., od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2009 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. [...] w W., prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu Skarbu Państwa, położonego w jednostce ewidencyjnej K., obręb [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha objętego księgą wieczystą nr [...] – utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), decyzją z [...] maja 2009 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. [...] w W., prawa użytkowania wieczystego wyżej wskazanej nieruchomości. Od decyzji tej odwołanie złożyły P. [...] S.A. w W. – Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. podnosząc, że spełnione zostały wszystkie konieczne przesłanki do uwłaszczenia P. [...] S.A., zaś fakt zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, gdyż jest to stan faktyczny nie zaś prawny. Podniesiono ponadto, że w przypadku stwierdzenia naruszenia praw osób trzecich konieczne jest zindywidualizowanie tych podmiotów. Rozpatrując odwołanie Minister Infrastruktury wskazał, iż zgodnie z art. 200 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich (art. 200 ust. 4 tej ustawy). Organ wyjaśnił, że z odpisu z księgi wieczystej Kw nr [...], jak również z decyzji Urzędu Miasta i Gminy w W. z [...] kwietnia 1990 r. nr [...] wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w jednostce ewidencyjnej K., obręb [...], stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i obecnie własność Skarbu Państwa w zarządzie P. [...] S.A. w W. Z kolei z pisma Urzędu Miasta z 8 września 2006 r. nr [...] oraz z pisma Zastępcy Dyrektora ds. Inwestycji Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. z 14 lutego 2007 r. nr [...] wynika, że działka nr [...] zajęta jest pod drogę publiczną nr [...] relacji [...]. Minister wskazał, iż droga nr [...] relacji [...] na podstawie uchwały Nr [...] Rady Ministrów z 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986 r. Nr 3, poz. 16), uzyskała status drogi krajowej, natomiast na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), została zaliczona z dniem 1 stycznia 1999 r. do kategorii dróg wojewódzkich. Zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną wynika również z kopii mapy ewidencyjnej sporządzonej w 1982 r., zaewidencjonowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod numerem [...]. Organ II instancji wyjaśnił, iż na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r., zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne – krajowe, sprawują dyrekcje okręgowe dróg publicznych. Zarząd ten powstał z mocy prawa. Takie stanowisko zajął też Sąd Najwyższy w uchwale z 16 listopada 1990 r., sygn. III AZP 10/90 (OSNC 1991/4/39) stwierdzając w jej uzasadnieniu, że "przekazywanie w drodze decyzji administracyjnej gruntów lokalnych w zarząd okręgowym dyrekcjom dróg publicznych jest zbędne i niecelowe, skoro wcześniej już uzyskały one prawo do pełnienia tego zarządu mocą ustawy o drogach publicznych(...)". Zdaniem organu odwoławczego, skoro działka nr [..] wchodziła w skład drogi publicznej – drogi krajowej, prawa osób trzecich, tj. zarządcy drogi, stały na przeszkodzie uwłaszczenia P. [...] S.A. Na powyższą decyzję, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. [...] S.A. w W. Wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, którym zarzuciły naruszenie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 200 ust. 4 tej ustawy. Skarżący podniósł, iż decyzja wydawana na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter deklaratoryjny w części, w której orzeka o samym powstaniu prawa użytkowania wieczystego. Nabycie następuje więc z mocy prawa z chwilą ustaloną w ustawie, tj. 5 grudnia 1990 r., przy spełnieniu ustawowych przesłanek, które należy oceniać na dzień powstania prawa. Wobec tego obecny stan prawny przedmiotowej nieruchomości jest prawnie irrelewantny dla oceny, czy z dniem 5 grudnia 1990 r. powstało prawo użytkowania wieczystego na rzecz P. Dotyczy to także oceny, czy nabycie prawa użytkowania wieczystego narusza, czy też nie, prawa osób trzecich. W ocenie skarżącego skoro w dniu 5 grudnia 1990 r. dyrekcja okręgowa dróg była jednostką organizacyjną państwa, to nie może być uznana za "osobę trzecią", zewnętrzną wobec państwa. Taka interpretacja pojęcia "osoby trzeciej" wynika z celu użycia klauzuli "nie może naruszać praw osób trzecich" – ma ona bowiem stać na straży praw podmiotów nie należących do struktur państwowych poprzez udaremnienie uwłaszczenia państwowych jednostek wbrew prawom tych podmiotów. Z tego też wynika szczególna ochrona przyznawana im na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, która polega na obronie interesu podmiotu słabszego wobec podmiotu silniejszego, jakim jest państwo i jego jednostki organizacyjne, które korzystają z imperium państwowego i mogą egzekwować swoje prawa z wykorzystaniem przymusu państwowego. Dlatego organ naruszył przepis art. 200 ust. 4 ustawy. Skarżący wskazał, że prawa osób trzecich, o których stanowi art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to prawa rzeczowe. Jedynie te prawa mogą udaremnić uwłaszczenie. Wszelkie inne prawa, jak np. wynikające ze stosunku zobowiązaniowego, jako nie będące "prawami do rzeczy", nie mogą stać na przeszkodzie uwłaszczeniu. Skarżący podniósł, iż ustalone przez Ministra Infrastruktury przeszkody do nabycia użytkowania wieczystego z dniem 5 grudnia 1990 r. w rzeczywistości nigdy nie zaistniały, a zatem są podstawy do twierdzenia, iż z tym dniem powstało prawo użytkowania wieczystego na rzecz P. [...], co organ zobowiązany był stwierdzić w swej decyzji deklaratoryjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co skutkuje oddaleniem skargi. Kluczową kwestią dla jej oceny jest fakt, że działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. zajęta była pod drogę krajową nr [...]. Stanowiła ona fragment drogi publicznej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r.) i pozostawała w zarządzie dyrekcji okręgowej dróg publicznych, zgodnie z art. 21 ust. 2 i 22 ust. 1pkt 1 tej ustawy. Biorąc pod uwagę istnienie drogi krajowej na przedmiotowej działce konieczne staje się dokonanie wykładni art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że wyżej wskazana ustawa nie narusza w zakresie dotyczącym gospodarowania nieruchomościami innych ustaw, a szczególności ustaw tam wskazanych. Przy czym katalog ustaw odrębnych wymienionych w tym przepisie nie został zamknięty. Dowodzi tego użyty w tym przepisie wyraz: "w szczególności". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że do ustaw szczególnych, o których mowa w przepisie art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zalicza się również ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Dlatego należy podzielić stanowisko organu co do niedopuszczalności stwierdzenia uwłaszczenia przedmiotowej działki na rzecz skarżącego. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji nieprawidłowo organ przyjął, że wobec zaistnienia przesłanek wskazanych w art. art. 200 ust. 4 ustawy niemożliwe jest wydanie żądanego rozstrzygnięcia, jednakże ta wada nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Decyzje te odpowiadają prawu. Prawidłowo bowiem organy rozstrzygnęły, że grunt podlega regulacji ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że wprawdzie literalne brzmienie przepisu art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami mogłoby przemawiać za tym, że w przypadku spełnienia przesłanek z tego przepisu, organ zobowiązany byłby do stwierdzenia uwłaszczenia każdej nieruchomości, jednakże przeszkodą do takiego rozstrzygnięcia jest przepis art. 2 tej ustawy. Z tej przyczyny przepis art. 200 nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Taka wykładnia przepisu, jaką prezentuje skarżący, byłaby prawidłowa, gdyby przedmiotowa działka nie objęta była regulacją art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto nawet gdyby przyjąć, że ustawa o drogach publicznych nie mieści się w otwartym katalogu ustaw podpadających pod przepis art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to wykładnia językowa przepisu art. 200 tej ustawy wymagałaby przełamania. Przemawiałaby za tym usprawiedliwiona przyczyna. W teorii prawa podnosi się, że ,,priorytet wykładni językowej nie może być zachowany, jeżeli ustalony w ten sposób sens normy prawnej prowadziłby, w sytuacji jej stosowania, do ,,niedorzecznych rezultatów społecznych lub naruszenia normatywnej, a nawet tylko aksjologicznej spójności systemu prawnego. Wyłączenie w takiej sytuacji innych pozajęzykowych metod wykładni byłoby sprzeczne z założeniem racjonalności prawodawcy" (por. T. Gizbert Studnicki, Wykładnia celowościowa, Studia Prawnicze IP i P PAN 1985, nr 3- 4, s. 51). Otóż skoro drogi publiczne jako rzeczy wyłączone z obrotu, mogą stanowić własność tylko Skarbu Państwa lub właściwego samorządu, a zarząd tymi drogami mogą wykonywać wyłącznie podmioty określone w ustawie o drogach publicznych, to nieruchomość zajęta pod taką drogę nie może być przedmiotem uwłaszczenia. Byłoby czymś niedorzecznym istnienie użytkowania wieczystego na drodze publicznej. Ubocznie dodać należy, że dopiero od 1 stycznia 1999 r. przepis art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych dopuścił możliwość oddawania przez zarządy dróg gruntów zajętych pod drogi innym podmiotom gospodarczym w dzierżawę, najem albo je użyczać w drodze umowy jednakże z zastrzeżeniem, na cele związane z gospodarką drogową, potrzebami ruchu drogowego i obsługi podróżnych. W dacie istotnej dla rozstrzygania niniejszej sprawy, tj. 5 grudnia 1990 r. (jak również w obecnym stanie prawnym) działka położona pod drogą publiczną (wówczas drogą krajową) nie mogła stać się własnością innego podmiotu, niż podmiot prawa publicznego, tj. Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, ani nie mogła być uwłaszczona. Stwierdzenie prawa użytkowania wieczystego (którego wykonywanie i ochrona są zrównane z prawem własność) na drodze publicznej byłoby nie do pogodzenia z istotą i statusem prawnym drogi publicznej. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.