I SA/Wa 531/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), asesor WSA Anna Fyda-Kawula, sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant Referent stażysta Magdalena Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2022 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...]. Decyzją z dnia 30 grudnia 2021 r. nr SKO.4000-1935/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 16 listopada 2021 r., nr OPS 4121/2/2021. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Pismem z dnia 28 czerwca 2021 r. W. Z. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o skierowanie do domu pomocy społecznej, położonego jak najbliżej miejsca zamieszkania. W wyniku rozpatrzenia wniosku, decyzją z dnia 23 lipca 2021 r. nr OPS 4121/1/2021, wydaną z upoważnienia Burmistrza [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], odmówiono skierowania W. Z. do domu pomocy społecznej, z uwagi na opiekę sprawowaną przez brata, któremu W. Z. darował majątek. Od tej decyzji W. Z. złożył odwołanie. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 9 września 2021 r. nr SKO.4000-1332/2021 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części. Ponownie rozpatrując sprawę Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działający z upoważnienia Burmistrza [...], decyzją z 16 listopada 2021 r., nr OPS 4121/2/2021, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 16 , art. 54 ust. 1, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U z 2020 r. poz. 1876 ze zm. dalej w skrócie "u.p.s."), ponownie odmówił wnioskodawcy skierowania do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu organ przedstawił sytuacje dochodową i rodzinną strony, a następnie powołując się na art. 54 ust. 1 u.p.s. wskazał, że skierowanie do domu pomocy społecznej możliwe jest jedynie w sytuacji braku możliwości zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Organ pierwszej instancji stwierdził, że odwołujący ma zapewnioną opiekę ze strony rodziny oraz że zostaną podjęte czynności w kwestii zapewnienia stronie dalszej opieki z uwzględnieniem możliwości oraz stanu zdrowia. Natomiast w przypadku pogorszenia stanu zdrowia i narastania problemów uniemożliwiających codzienną egzystencję można zwiększyć ilość i zakres usług opiekuńczych, a w sytuacji gdy potrzeby te nie zostaną zaspokojone organ weźmie pod rozwagę umieszczenie w zakładzie opiekuńczo-leczniczym albo domu pomocy społecznej po wcześniejszym uwzględnieniu opinii lekarza w tym zakresie. W odwołaniu od powyższej decyzji złożył W. Z. Przywołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wyjaśnił, że umieszczenie w domu pomocy społecznej jest ostatecznością i ma miejsce w sytuacji, gdy nie ma możliwości zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] deklaruje usługi opiekuńcze od poniedziałku do niedzieli w wymiarze 2 godzin dziennie. Jeżeli zajdzie taka konieczność także więcej. Organ zwrócił także uwagę, że w dniu 14 października 2020 r. W. Z. przepisał notarialnie bratu – T. Z., budynek mieszkalny wraz z działką i budynkami gospodarczymi w zamian za opiekę nad nim. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Na podstawie przedłożonego materiału dowodowego organ uznał, iż odwołujący z uwagi na, stan zdrowia wymaga całodobowej opieki. Taką opiekę zapewnia mu obecnie brat. Pomoc deklaruje także Ośrodek Pomocy Społecznej w wymiarze 2 godzin dziennie. W tych okolicznościach brak jest zatem podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie wnioskowanego świadczenia w postaci skierowania do domu pomocy społecznej. Skargę na powyższą decyzję wniósł W. Z. wnosząc o jej uchylenie. W skardze nie zgodził się ze stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do możliwości zapewnienia mu pomocy w formie usług opiekuńczych oraz opieki świadczonej przez brata. Ponadto zarzucił organom przeprowadzenie postępowania w sposób nieprawidłowy. Te wszystkie zarzuty - zdaniem skarżącego - powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 dalej p.p.s.a.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie jest decyzja odmawiająca stronie skarżącej prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Przesłanki udzielenia tego rodzaju pomocy uregulowane są w art. 54 ust. 1 u.p.s. Z powyższego przepisu wynika, że organ rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej ma obowiązek zebrać materiał dowodowy oraz wyjaśnić na jego podstawie czy wniosek spełnia następujące materialne przesłanki: 1) osoba, której wniosek dotyczy wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, 2) osoba ta nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, 3) osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Jak słusznie wskazały organy orzeczenie o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wymaga łącznego spełnienia wyżej wyliczonych przesłanek. Prawidłowo też wskazały, że umieszczenie w domu pomocy społecznej jest ostatecznością, na co wskazuje m.in. redakcja art. 54 ust. 1 u.p.s., który umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej nawet w razie spełnienia dwóch pierwszych wyżej wskazanych przesłanek materialnych, uzależnia od stwierdzenia, że osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Pomimo jednak przeprowadzenia prawidłowej wykładni art. 54 ust. 1 u.p.s., organy niewłaściwie zastosowały go w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy. Zdaniem Sądu stanowisko organów, że skarżącemu można zapewnić niezbędną pomoc w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania w ilości 2 godzin dziennie oraz w postaci opieki sprawowanej przez brata - nie zasługuje na uwzględnienie. Mianowicie z przedstawionych Sądowi dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika bezsprzecznie, że skarżący jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji do dnia 31 maja 2022 r., wymagającą stałej całodobowej opieki osoby trzeciej powinien być umieszczony w domu pomocy społecznej na pobyt całodobowy (vide m.in. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 17 maja 2021 r., zaświadczenie lekarskie z 20 października 2021 r.). Jest bowiem osobą cierpiącą na padaczkę, niedowład ciała oraz afazję po urazie czaszkowo –mózgowym. Nie porozumiewa się werbalnie, nie rozumie poleceń ani pytań, nie jest w stanie załatwić spraw urzędowych. Nie wymaga natomiast pomocy i opieki przy poruszaniu się oraz czynnościach higienicznych. O powyższym wprost świadczy zgromadzona dokumentacja. Informacje zawarte w treści dokumentów zgromadzonych w sprawie jak i twierdzenia T. Z. - brata skarżącego prowadzą do obiektywnej oceny, że nie może on samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym bez stałego, całodobowego nadzoru. Spełnione są zatem bez wątpienia pierwsze dwie przesłanki sytuacyjne opisane w art. 54 ust. 1 u.p.s. W odniesieniu do przesłanki niemożności zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, kategoryczne stanowisko organów rozstrzygających, że stronie skarżącej wystarczy pomoc w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania oraz pomoc brata, nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego, zwłaszcza w kontekście materiału dowodowego pozostającego w dyspozycji organów. Z treści uzasadnienia zaskarżonych decyzji wynika, że jako powód odmowy przyznania skarżącemu świadczenia w formie skierowania do domu pomocy społecznej organy podały także okoliczności związane z treścią umów cywilnoprawnych zawartych przez skarżącego z jego bratem T. Z. Zdaniem organów brat skarżącego jest osobą zobowiązaną do alimentacji, a w umowie darowizny z 14 października 2020 r. zobowiązał się do opieki nad skarżącym. Mając na uwadze powyższe wyjaśnić należy, że w umowie darowizny z 14 października 2020 r. znajduje się zapis polegający na obciążeniu darowanej nieruchomości służebnością osobistą na rzecz W. Z. polegającą na nieodpłatnym i dożywotnim współkorzystaniu z całego budynku mieszalnego, budynków gospodarczych i obciążonej działki (§ 6). Jednak sama dożywotnia służebność korzystania z pomieszczeń nie jest formą zapewnienia takiej opieki. Osobista służebność mieszkania (art. 301 k.c.) jest służebnością czynną, która uprawnia daną osobę fizyczną do korzystania z cudzej nieruchomości (nieruchomości obciążonej) w określonym zakresie. Osoba fizyczna, której przysługuje osobista służebność mieszkania, może korzystać nie tylko z mieszkania, lecz także z pomieszczeń i urządzeń, które są przeznaczone do wspólnego użytku mieszkańców budynku. (A. Wąsiewicz (w:) System prawa cywilnego, t. II, 1977, s. 721). Przepisy kodeksu cywilnego nie przewidując jednak możliwości przymusowego egzekwowania zobowiązań nabywcy nieruchomości określonych w umowie o ustanowienie służebności osobistej. Osoba uprawniona z takiej umowy nie ma zatem możliwości "zmuszenia" nabywcy nieruchomości do udzielenia pomocy. Ponadto co do zasady prawidłowo organy wskazały na istnienie obowiązku alimentacyjnego po stronie T. Z., a wynikającego z art. 128 k.r.i.o. Jednak przepisy prawne nie rozstrzygają w sposób kategoryczny, w jakiej formie ten obowiązek powinien być wypełniany. Nic nie mówią o tym, czy alimenty powinny być realizowane w formie pieniężnej czy też w naturze. Jeśli zatem zobowiązany z tytułu alimentacji nie wykonuje swoich obowiązków przez ich osobiste świadczenie, to może być z tego tytułu nałożony na niego obowiązek w formie pieniężnej. Z powyższych względów, sam fakt, że skarżący zbył na rzecz brata swoją nieruchomość w drodze umowy darowizny, w której to umowie ustanowiono na jego rzecz służebność osobistą mieszkania, nie może być przesłanką przyjęcia, że pomoc w formie skierowania do domu pomocy społecznej jemu nie przysługuje. Należy bowiem zauważyć, że stosownie do art. 16 ust. 2 u.p.s., gmina nie może odmówić pomocy osobie potrzebującej, pomimo istnienia obowiązku osób fizycznych lub prawnych do zaspokojenia jej niezbędnych potrzeb życiowych. Zatem nie można odmówić wsparcia tylko dlatego, że osoba wymagająca opieki ma rodzinę. Natomiast odrębną kwestią, pozostającą poza oceną organów w niniejszym postępowaniu, jest to, w jaki sposób brat skarżącego powinien realizować ciążący na nim z mocy prawa obowiązek alimentacyjny wobec skarżącego. Na marginesie tylko można wskazać, że odmowa pomocy najbliższych może skutkować wytoczeniem przez kierownika ośrodka pomocy społecznej powództwa o roszczenie alimentacyjne na podstawie art. 110 ust. 5 u.p.s. Wreszcie podkreślić należy, że z akt sprawy bezspornie wynika, iż skarżący nie jest osobą ubezwłasnowolnioną. Posiada zatem pełną zdolność do czynności prawnych i miał zatem prawo ubiegać się o świadczenie z pomocy społecznej. Jeżeli organy miały w trakcie prowadzonego postępowania jakieś wątpliwości co do możliwości kierowania przez niego swoim postępowaniem, to powinny rozważyć możliwość zawiadomienia prokuratora celem wszczęcia przez niego postępowania o ubezwłasnowolnienie – zgodnie z art. 7 k.p.c. w zw. z art. 544 i następne k.p.c. Końcowo przypomnieć należy, że podstawową zasadą procedury administracyjnej jest obowiązek działania organów administracyjnych na podstawie przepisów obowiązującego prawa (art. 6 k.p.a.). Prowadząc postępowanie administracyjne organ ma obowiązek stać na straży praworządności i w tym celu powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Poprawne ustalenie stanu faktycznego sprawy wymaga bowiem od organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.). Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że dana okoliczność może zostać uznana za udowodnioną w oparciu o ocenę całokształtu materiału dowodowego sprawy (art. 80 k.p.a.). Poczynione przez organ ustalenia, a więc wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa organ powinien zawrzeć w uzasadnieniu wydanej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Analiza akt przedmiotowej sprawy w świetle poczynionych wyżej uwag uzasadnia wniosek o podjęciu decyzji przez organy obu instancji z naruszeniem przywołanych wyżej norm prawnych, które mogło mieć decydujący wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia nie korespondują w pełni z zebranym materiałem dowodowym, który został wybiórczo zweryfikowany i oceniony przez organy. Mając na uwadze powyższe, organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy uwzględni ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku i podejmie rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa znajdującym w niej zastosowanie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.