I SA/Wa 531/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska asesor WSA Marek Maliński Protokolant starszy referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2023 r. nr KOC/7833/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z dnia 27 listopada 2023 r. nr SR-8252/SP/002068/11/2023 odmawiającą B. C. świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 października 2021 r. do 6 września 2023 r.; 2. uchyla decyzję Prezydenta m. [...] z dnia 27 listopada 2023 r. nr SR-8252/SP/002068/11/2023 w części wskazanej w punkcie pierwszym wyroku. Zaskarżoną decyzją z 29 grudnia 2023 r., nr KOC/7833/Sr/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania B. C. od decyzji Prezydenta [...] (dalej "Prezydent", "organ I instancji") z 27 listopada 2023 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja organu odwoławczego została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 31 października 2023 r. do organu I instancji wpłynął wniosek B. C. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną córką – A. C.. Powołaną na wstępie decyzją z 27 listopada 2023 r. Prezydent postanowił przyznać wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką na niepełnosprawną córką: w kwocie 1 966,40 zł - na okres od 7 września 2023 r. do 30 września 2023 r.; w kwocie 2 458 zł miesięcznie - na okres od 1 października 2023 r. do 31 grudnia 2023 r.; w kwocie 2 988 zł miesięcznie - na okres od 1 stycznia 2024 r. do 31 maja 2024 r. Jednocześnie organ I instancji odmówił B. C. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką na osobą niepełnosprawną, tj. córką A. C., za okres od 1 października 2021 r. do 6 września 2023 r. Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta z 27 listopada 2023 r. wniosła B. C. zaskarżając ją w części, tj. w zakresie w jakim odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 października 2021 r. do 6 września 2023 r. Kolegium, powołaną na wstępie decyzją z 29 grudnia 2023 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 615) i podniósł, że analiza tego przepisu wskazuje, iż pomiędzy sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną a rezygnacją z zatrudnienia albo niepodejmowaniem musi występować ścisły związek. Brak tego związku jest przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Istnienia tego związku nie sposób domniemywać wyłącznie z faktu legitymowania się przez osobę niepełnosprawną orzeczeniem o określonej treści, a obowiązek ustalenia istnienia tej zależności jest zadaniem organów administracji publicznej. W przeciwnym przypadku dochodziłoby do automatyzmu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze złożeniem wniosku przez opiekuna osoby legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności, który wskaże, że zrezygnował z pracy bądź jej nie podejmuje. Ustalenie istnienia tej zależności w konkretnym przypadku nie stanowi negacji treści orzeczenia o niepełnosprawności, ale polega na ustaleniu, jakie były przyczyny zaprzestania wykonywania pracy zarobkowej lub jej niepodejmowania. Ocena istnienia tego związku jest wynikiem określonej, swobodnej, lecz nie do wolnej oceny materiału dowodowego zebranego w toku postępowania wyjaśniającego. Kolegium za organem I instancji podniosło, że z akt sprawy wynika, iż B. C. w okresie od 20 lutego 2012 r. do 6 września 2023 r. pozostawała w zatrudnieniu na podstawie umowy o pracę, a w trakcie tego zatrudnienia przebywała na urlopie wychowawczym udzielonym przez pracodawcę. W okresie od 1 października 2021 r. do 31 października 2021 r. wnioskodawczyni była uprawniona do pobierania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przyznanego na córkę Z. C.. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego nie sposób uznać, że B. C. zaprzestała pracy w związku z opieką nad niepełnosprawną córką A. C.. Jak wskazało Kolegium kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy osoba korzystająca z urlopu wychowawczego może być uznana za osobę niepodejmującą lub rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane w sytuacji gdy rodzic przebywa na urlopie wychowawczym, w trakcie którego opiekuje się niepełnosprawnym dzieckiem. Sytuacja ta ma miejsce, nawet gdy dziecko spełnia warunki określone w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czyli posiada orzeczenie o niepełnosprawności i wymaga stałego udziału opiekuna w codziennej opiece. Kolegium stwierdziło, że przyznanie świadczenia nie jest możliwe, gdyż rodzic pozostaje w stosunku pracy, mimo że nie otrzymuje w trakcie urlopu wychowawczego wynagrodzenia. Aby otrzymywać świadczenie musi z pracy zrezygnować. Rodzic ten może natomiast ubiegać się o świadczenia rodzinne na dziecko, w tym m.in. o dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w trakcie urlopu wychowawczego. Aby je otrzymać, dochody rodziny nie mogą być wyższe niż kryterium dochodowe. O świadczenie pielęgnacyjne może się też ubiegać drugi z opiekunów dziecka. Wsparcie nie będzie jednak przyznane, gdy pierwszy z rodziców korzysta z dodatku do zasiłku na opiekę nad dzieckiem w trakcie urlopu wychowawczego. Skargę na decyzję Kolegium z 29 grudnia 2023 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. C. zaskarżając ją w części, tj.: w zakresie w jakim utrzymano w mocy decyzję organu I instancji co do odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką za okres od 1 października 2021 do 6 września 2023 r. Skarżąca zarzuciła Kolegium: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 615) w związku z art. 3 pkt 22 i art. 27 ust. 5 tej ustawy - poprzez ich nieprawidłową interpretację, sprzeczną z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji, polegającą na przyjęciu, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, nie przysługuje uprawnionemu opiekunowi w sytuacji, gdy przebywa na urlopie wychowawczym, choć nie uzyskuje w tym okresie dochodów z tytułu zawartej umowy o pracę - co skutkowało odmową przyznania skarżącej jako matce świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną córką A. C. w okresie od 1 października 2021 r. do 6 września 2023 r., gdy skarżąca przebywała na urlopie wychowawczym; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 i art. 80 k.p.a. - naruszenie zasady obiektywizmu i przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, skutkujące błędnym przyjęciem, że skoro w okresie od 1 października 2021 r. do 31 października 2021 r. - czyli przez jeden miesiąc -skarżąca była uprawniona do pobierania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, przyznanego na córkę Z. C., to oznacza to, że w okresie od 1 października 2021 r. do 6 września 2023 r. - czyli przez okres prawie dwóch lat - nie zaprzestała pracy w związku z opieką nad niepełnosprawną córką A. C., co jest sprzeczne z faktami oraz z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. W konsekwencji, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 29 grudnia 2023 r. w zaskarżonym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest zasadna aczkolwiek nie z przyczyn bezpośrednio w niej podniesionych. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowią przepisy cytowanej ustawy z dnia 29 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie A. C. - córka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności z [...] grudnia 2021 r., nr [...] wydanym przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] zmienionym wyrokiem Sądu Rejonowego dla [...] VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2023 r., sygn. akt [...]. W tym ostatnim wskazano, że córka skarżącej wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie z [...] grudnia 2021 r. zmienione [...] sierpnia 2023 r. wydano do 13 maja 2024 r. Postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było z wniosku skarżącej z 31 października 2023 r., co wynika wprost z decyzji Prezydenta z 27 listopada 2023 r., którą organ przyznał wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką na niepełnosprawną córką: w kwocie 1 966,40 zł - na okres od 7 września 2023 r. do 30 września 2023 r.; w kwocie 2 458 zł miesięcznie - na okres od 1 października 2023 r. do 31 grudnia 2023 r.; w kwocie 2 988 zł miesięcznie - na okres od 1 stycznia 2024 r. do 31 maja 2024 r. Jednocześnie organ I instancji odmówił B. C. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką na osobą niepełnosprawną, tj. córką A. C., za okres od 1 października 2021 r. do 6 września 2023 r. W rozpatrywanej sprawie odwołanie skarżącej z 11 grudnia 2023 r. obejmowało wyraźnie część drugą rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej, a mianowicie odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 października 2021 r. do 6 września 2023 r. Odwołanie B. C. nie obejmowało natomiast pierwszej części decyzji organu I instancji przyznającej jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za okres tam wskazany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w sprawie niniejszej wyszło poza zakres odwołania i zaskarżoną decyzją z 29 grudnia 2023 r. utrzymało w mocy całą decyzję Prezydenta [...] z 27 listopada 2023 r., w tym orzekającą o przyznaniu skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo że w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia w ogóle do tej kwestii nie odniosło się. Z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, co oznacza, że organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Tą wadliwość decyzji organu odwoławczego Sąd dostrzegł, jednakże jak wynika ze skargi z 7 grudnia 2024 r. skarżąca w tym zakresie zarzutu nie podniosła i zakwestionowała decyzję Kolegium z 29 grudnia 2023 r. tylko w części, tj.: w zakresie w jakim organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji co do odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką za okres od 1 października 2021 r. do 6 września 2023 r. W tych okolicznościach faktycznych sprawy Sąd oceniał spór pomiędzy stronami, w zakresie tej części rozstrzygnięcia organów obu instancji, która dotyczyła odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 października 2021 r. do 6 września 2023 r. W pierwszej kolejności Sąd jednak wskazuje, że zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Omawiany przepis pozwala na określenie początkowej daty przysługiwania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego w sposób odmienny niż to wynika z art. 24 ust. 2 tej ustawy, bowiem za okres wcześniejszy w stosunku do daty wpłynięcia wniosku do organu pomocowego. Spełnienie bowiem przesłanek, o których mowa w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a mianowicie złożenie wniosku o przyznanie świadczenia opiekuńczego w terminie trzech miesięcy, począwszy od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, skutkuje ustaleniem prawa do tego świadczenia, począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek do organu orzekającego o ustaleniu niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Innymi słowy, zaistnienie wskazanych wyżej przesłanek z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłącza w stosunku do przewidzianych tą ustawą świadczeń opiekuńczych, określoną w art. 24 ust. 2 tej ustawy ogólną regułę co do określenia początkowej daty przyznawania prawa do świadczeń rodzinnych i automatycznie przesądza o uprawnieniu strony do przyznania tych świadczeń za okres wcześniejszy niż data wpłynięcia wniosku do organu pomocowego. Powyższe oznacza, że obowiązkiem organów obu instancji było w pierwszej kolejności odniesienie się co do możliwości zastosowania art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez rozstrzyganie w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego za okres wcześniejszy niż miesiąc październik 2023 r. (miesiąc złożenia wniosku do organu pomocowego). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji nie wynika bowiem na jakiej podstawie orzekano odmownie za okres od 1 października 2021 r. do 6 września 2023 r. W tym zakresie organy wskazały tylko na wniosek skarżącej z 31 października 2023 r., który w ich ocenie zainicjował przedmiotowe postępowanie. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, w tym stanie faktycznym sprawy organy miały obowiązek dokonać stosownego wyjaśnienia i z powołaniem się na dokumenty jednoznacznie wypowiedzieć w kwestii początkowej daty odmownego rozstrzygnięcia w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Na obecnym etapie postępowania Sąd nie dokonuje więc merytorycznej kontroli decyzji. Tym samym Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Na organie bowiem spoczywa ciężar zagwarantowania realizacji żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ale również przyznania go (ewentualnie odmówienia) za taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku. W konsekwencji, ponownie rozpoznając sprawę, organy wezmą pod uwagę powyższe. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.