I SA/Wa 532/19

Dnia 5 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska- Jaroszewicz Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) po rozpoznaniu 5 czerwca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2019 r., Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks, postępowania administracyjnego ( Dz. U. 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu zażalenia P. D. na postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania za działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], obręb [...] położone przy ulicy [...] w W., utrzymał je w mocy. Stan sprawy przestawiał się w sposób następujący. Pan P. D., dalej "Skarżący", "Wnioskodawca", złożył wniosek o "przystąpienie do rokowań i wypłatę odszkodowania za działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], obręb [...] położone przy ulicy [...] w W., przejęte pod drogę publiczną ul. [...]. Wskazał, że otrzymana przez jego poprzedników prawnych kwota odszkodowania za ww. działki została w całości zwrócona podczas gdy zwrócono im jedynie część wywłaszczonych działek ewidencyjnych. Organ ustalił, że: -umową sprzedaży z [...] grudnia 1971 r., została przejęta na własność Skarbu Państwa nieruchomość o pow. [...] ha stanowiąca współwłasność A. Ł., S. P., S. D., L. H., K. S., J. M., D. i M. N. i Z. Ś. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości za cenę [...] zł w tym [...] złotych za grunt; - C. Ś. wnioskiem z [...] lutego 1981 r. wystąpił o zwrot [...] m2 wywłaszczonej nieruchomości a następnie jego spadkobiercy poparli ten wniosek pismem z [...] maja 1992 r.; - Burmistrz Dzielnicy [...] decyzją z [...] stycznia 1993 r. orzekł o zwrocie [...] m2 nieruchomości tj. działki o nr ew. [...]; -odszkodowanie za grunt zostało zwrócone przez byłego właściciela [...] marca 1984 r. w wysokości [...] zł; -decyzją nr [...] z [...] maja 1996 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] stycznia 1993 r. gdyż została ona wydana z pominięciem jednego ze współwłaścicieli; -decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nr [...] z [...] grudnia 1997 r. orzeczono o zwrocie na rzecz L. H. i spadkobierców pozostałych współwłaścicieli nieruchomości części nieruchomości o pow. [...] m2 (działki [...], [...], [...], [...]i [...]), zobowiązując do zwrotu odszkodowania w kwocie [...] zł stanowiącej zwaloryzowaną kwotę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia a w kwestii nakładów na nieruchomość odesłano do przepisów prawa cywilnego. -decyzja ta została uchylona decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] grudnia 1998 r. v; -decyzją nr [...] Starosta Powiatu [...] orzekł o zwrocie części nieruchomości o pow. [...] m2 t.j. działek ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] i [...] uznając jednocześnie w uzasadnieniu, że nie jest możliwy zwrot działek o nr ew. [...], [...], [...] jako zajętych pod drogę publiczną. W ww. decyzji organ odstąpił od obciążania poprzedniej właścicielki obowiązkiem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania wskazując, iż zostało ono zwrócone na rzecz Dyrekcji Budownictwa Ogólnego w 1984r. W zakresie działki [...] wskazał, że kwestia rozliczenia nakładów na nieruchomość powinna nastąpić w postępowaniu cywilnym; -decyzją Wojewody [...] nr [...], z [...] maja 2003 r. stwierdzono nieważność decyzji [...] w części orzekającej o zwrocie działki [...] oraz odmówiono stwierdzenia nieważności tej decyzji co do działek ew. [...], [...], [...], [...]; -decyzją nr [...] z [...] lutego 2005 r. Starosta Powiatu [...] orzekł o zwrocie m.in. na rzecz P. D. (spadkobiercy L. H.) działki o nr ew. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] maja 2005 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że nie ma podstaw do żądania zwrotu ceny nabycia nieruchomości ani jej waloryzacji ponieważ w 1984 r. nie obowiązywały przepisy dotyczące waloryzacji zwracanego odszkodowania. Minister Infrastruktury decyzją z [...] kwietnia 2009 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Organ, powołując art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. D.U. 2017, poz. 1509), dalej "u.g.n." (w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego następca prawny zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu ustalone w decyzji odszkodowanie a także nieruchomość zamienną jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Stosownie do ust. 2 przepis odszkodowanie podlega waloryzacji). Organ stwierdził, że zwrot części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działki ew. nr [...], [...], [...] i [...] nastąpił na podstawie decyzji nr [...] z [...] września 1999 r. w której odniesiono się do braku możliwości zwrotu części nieruchomości położonej w liniach rozgraniczających ulicy [...] a następnie decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...] w zakresie działki nr ew. [...]. To w tych decyzjach powinno nastąpić rozliczenie odszkodowania. Organy wydające te decyzje odstąpiły od obciążania poprzedniej właścicielki i jej spadkobierców obowiązkiem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł P. D.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: -art. art. 6, 7, 8, 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że w decyzji [...] i decyzji nr [...] powinno nastąpić rozliczenie zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości z uwzględnieniem kwoty zwróconej w 1984 r. oraz że pomimo braku rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania w komparycji obu decyzji nie można wszcząć postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania za działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...]; Wniesiono i uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem je poprzedzającym Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2017 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej lub postanowienia. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie nr [...] r [...] lutego 2019 r. Wojewody [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania za działki ew. [...], [...], [...] w W.. Podstawą prawną do wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji był art. 61 a § 1 K.p.a. i przyjęcie, że brak jest podstaw prawnych do wypłaty żądanej kwoty. Odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić z przyczyn podmiotowych (podanie pochodzi od podmiotu nie będącego stroną) lub przedmiotowych tj. wtedy gdy z "innych uzasadnionych przyczyn" postępowanie nie może być wszczęte. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z drugą sytuacją. Niesporne w ustalonym stanie faktycznym było, że w skład wywłaszczonej nieruchomości weszły m. inn. działki o nr ew. [...], [...], [...] z obrębu [...] zajęte obecnie pod drogę publiczną ulicę [...]. Podstawą nabycia przez Skarb Państwa wywłaszczonej nieruchomości o pow. [...] ha były przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z ww decyzji administracyjnych wynika, że spadkobiercy dawnego właściciela otrzymali zwrot części wywłaszczonej nieruchomości i jednocześnie zwrócili otrzymane wcześniej odszkodowania za cały wywłaszczony grunt w kwocie [...] zł. Zwrot części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działki o nr ew. [...], [...], [...],[...] nastąpił na podstawie decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...] z [...] września 1999 r., decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...] co do działki o nr ew. [...]. W pierwszej z tych decyzji wskazano, że brak jest podstaw do zwrotu działek o nr ew. [...], [...], [...] jako zajętych pod drogę publiczną. Sąd w pełni podziela argumentację organów że to w tamtych postępowaniach (zwrotowych) powinno dojść do rozliczenia zwróconej przez właścicieli kwoty odszkodowania. Kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i zwrotu wypłaconego właścicielom odszkodowania reguluje obecnie ustawa o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie 1 stycznia 1998 r. Zgodnie z art. 140 ust. 1 ugn w razie zwrotu wywłaszczonej wcześniej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego ustalone w decyzji odszkodowanie, które podlega, zgodnie z pkt 2, waloryzacji. Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. Oznacza to, że wyłącznie uprawnionym do rozliczenia kwoty wypłaconego odszkodowania jest ten organ który orzeka o zwrocie nieruchomości. To on ma obowiązek rozliczenia uzyskanego odszkodowania w ramach tego postępowania i dokonania waloryzacji o ile zostaną do tego spełnione warunki. W poprzednio obowiązującej ustawie z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.), ustawodawca w art. 69 także wskazywał w jego pkt 2 na obowiązek wzajemnego rozliczenia pomiędzy między Skarbem Państwa a gminą na której rzecz dokonano wywłaszczenia. Przepisy te jednak nie statuowały obowiązku waloryzacji, tak jak przepisy obecnie obowiązujące. Inaczej mówiąc brak jest w obecnym stanie prawnym podstawy prawnej do odrębnego dokonywania wzajemnych rozliczeń pomiędzy dawnym właścicielem wywłaszczonej (a następnie zwróconej nieruchomości) a Skarbem Państwa czy jednostką samorządu terytorialnego. Nie można zatem wszcząć odrębnego (nowego) postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania w sytuacji w której zakończyło się ostatecznie postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Czyni to niezasadnymi zarzuty naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Ma co prawda skarżący rację, że w komparycji decyzji zwrotowych brak jest rozstrzygnięcia co do odmowy zwrotu działek nr ew. [...], [...], [...], jednakże w uzasadnieniu decyzji, która stanowi wraz z komparycją orzeczenie merytoryczne, wskazano na brak podstaw do ich zwrotu z uwagi na to, że obecnie działki te wykorzystywane są pod drogę publiczną. Oznacza to, że de facto organ merytorycznie odniósł się do żądania zwrotu i to w tamtym postępowaniu organ powinien dokonać kompleksowego rozliczenia. Jak wynika z decyzji zwrotowych rozliczenie to zostało dokonane i odstąpiono od waloryzacji. Istotnie stan faktyczny w sprawie może być postrzegany w ten sposób, że skoro zwrócono całość odszkodowania a nie zwrócono właścicielom wszystkich wywłaszczonych nieruchomości to pozostaje nieuregulowana kwestia rozliczenia pomiędzy były i obecnym właścicielu. Jednakże należy zwrócić uwagę, że w decyzji [...] i [...] z [...] lutego 2005 r. orzekających o zwrocie odstąpiono od zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania uznając, że zostało ono już zwrócone a nadto (w drugiej z decyzji) uznano że brak jest podstaw do waloryzacji. Druga z decyzji wydana na skutek stwierdzenia nieważności w części decyzji nr [...] były przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym i organ nie dopatrzył się istnienia przesłanek z art. 156 K.p.a. Z uzasadnienia tej decyzji jasno wynika, że brak było podstaw do waloryzacji w 1984 r. (data zwrotu odszkodowania). Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.