I SA/Wa 533/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi E. G. i J. G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących E. G. i J. G. solidarnie kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania Powiatu G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Powiat G. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w gminie G., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat G. prawa własności opisanej wyżej nieruchomości, jako zajętej pod drogę publiczną nr [...]. Decyzje te zapadły w oparciu o następujące ustalenia. Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Zarząd Powiatu G. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie mocy prawa przez Powiat G. z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nr [...], położonej we wsi A., gmina G., oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Wojewoda [...] odmawiając potwierdzenia uwłaszczenia z mocy prawa Powiatu G. wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdził między innymi, że wnioskodawca nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających władanie przedmiotowymi działkami. Ponadto z oświadczeń współwłaściciela spornego gruntu, J. G., wynika, że sporne działki znajdowały się wyłącznie w jego władaniu, jak również wszelkie nakłady związane z bezpośrednim ich dysponowaniem były ponoszone przez niego we własnym zakresie. Nie zostały zatem spełnione wszystkie przesłanki, których kumulatywne wystąpienie jest warunkiem koniecznym nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej: Przepisy wprowadzające). Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Zarząd Powiatu G. kwestionując ustalenia faktyczne poczynione przez Wojewodę [...]. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydając po rozpatrzeniu tego odwołania decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r., uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą odmiennie o istocie sprawy (w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) stwierdził, że zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Wskazany przepis ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności przysługiwało innym podmiotom niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Jak wynika z akt sprawy nieruchomość położona w gminie G., obręb [...], oznaczona jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], objęta księgą wieczystą KW nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność E. G. i J. G. Zgodnie z projektem podziału przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2007 r. pod nr [...] z działki nr [...] wydziela się działkę nr [...], z działki nr [...] wydziela się działkę nr [...], a z działki nr [...] wydziela się działkę nr [...]. Z mocy rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 17 listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim i szczecińskim (Dz. U. Nr 42, poz. 205) droga nr [...] relacji G. – A. - granica województwa ([...]) została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Natomiast w myśl art. 103 ust. 3 Przepisów wprowadzających, dotychczasowe drogi wojewódzkie nie wymienione w obowiązującym z dniem 1 stycznia 1999 r. wykazie dróg wojewódzkich stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami powiatowymi. W aktach sprawy znajduje się sporządzona przez uprawnionego geodetę mapa sytuacyjna z projektem podziału nieruchomości zajętych pod drogę powiatową nr [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2007 r. pod nr [...], z której wynika, że działki nr [...], nr [...] i nr [...] były zajęte pod drogę publiczną w tej dacie. Tym samym oznacza to prawidłowe udokumentowanie spełnienia przesłanki zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym organ winien zgromadzić dokumenty potwierdzające faktyczne sprawowanie władztwa publicznoprawnego nad nieruchomością, zatem wykazać, że wykonywano prace związane m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności ukazujące na czym ono polegało na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister stwierdził, że sprawowanie władztwa publicznego nad drogą nr [...] relacji G. – A. - granica województwa ([...]) zostało udokumentowane metryką tej ulicy, w której znajdują się zapisy dotyczące wykonania w latach 1998 i 1999 chodnika z kostki BAUMA oraz parkingów z płyt EKO. Nadto z oświadczenia J. R. z dnia [...] października 2012 r. – wieloletniego pracownika służby drogowej, m. in. Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich Rejon G. – wynika, iż droga relacji G. – J. była w kompetencji służb drogowych i w I połowie lat 70-tych w części wsi A. były sadzone topole podczas modernizacji przedmiotowej drogi. Modernizacja drogi objęła wykonanie odwodnienia jezdni, zaś w kolejnych latach rowy były odcinkami odmulane i usuwano zakrzaczenie z pasa drogowego. Odnosząc się do kwestii utrzymania działek nr [...], nr [...] i nr [...] przez współwłaściciela nieruchomości – J. G. – Minister wskazał, że nie wykluczało to władania publicznego sprawowanego przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich Rejon G. W ocenie organu odwoławczego powyższe okoliczności oraz dokumenty zgromadzone w sprawie świadczą o sprawowaniu w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwa publicznoprawnego nad drogą publiczną nr [...] relacji G. – A. - granica województwa ([...]). Spełnione zostały również pozostałe przesłanki uwłaszczenia w trybie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, co uzasadniało wydanie orzeczenia reformatoryjnego. Od decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. i J. G. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. prawa materialnego tj. art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. zachodziły przesłanki do nabycia przez Powiat G. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nr [...], położonej w gminie G., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], w sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. nie zostały spełnione dwie przesłanki wymienione w tym przepisie tj. nieruchomość nie pozostawała we władaniu Powiatu G. oraz nieruchomość nie była zajęta pod drogę publiczną; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności niewyjaśnienie, gdzie dokładnie przy drodze G. – J. w latach 1998 i 1999 wykonano chodnik z kostki Bauma oraz parkingi z płyt EKO, co skutkowało uznaniem, iż Powiat G. sprawował w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwo publicznoprawne nad przedmiotową nieruchomością; art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie ustalenia, czy Powiat G. w dniu 31 grudnia 1998 r. spełniał przesłanki do nabycia przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że jedynym dowodem mającym świadczyć o zajęciu przedmiotowej nieruchomości pod drogę jest mapa sytuacyjna z projektem podziału nieruchomości, według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2007 r. Z uwagi na tę ostatnią datę mapa ta ukazuje stan rzekomo istniejący 9 lat przed jej sporządzeniem. W księdze wieczystej i w rejestrze gruntów nie istnieją działki o numerach [...] i [...]. W związku z powyższym przedmiotowa mapa w ocenie skarżących nie może stanowić dowodu w niniejszej sprawie. Organ stwierdził, iż sprawowanie władztwa publicznego nad drogą nr [...] relacji G. – A. - granica województwa ([...]) zostało udokumentowane metryką tej ulicy, w której znajdują się zapisy dotyczące wykonania w latach 1998 i 1999 chodnika z kostki Bauma oraz parkingów z płyt EKO. Powyższa okoliczność w żaden sposób nie dowodzi, iż prace te były wykonywane na przedmiotowej nieruchomości oraz, iż prace te były wykonane przed 1 stycznia 1999 r. Ponadto, w ocenie skarżących, z oświadczenia J. R. z dnia [...] października 2012 r. również nie wynika, że prace, o jakich mowa w tym oświadczeniu, były wykonywane na przedmiotowej nieruchomości. W latach 70-tych przeprowadzono modernizację drogi G. - J. Położono nawierzchnię asfaltową, posadzono topole zarówno w pasie drogowym jak i na sąsiednich działkach, wykopano rowy odwadniające w granicach istniejącego pasa drogowego. Ale od tego czasu do końca lat 90-tych, a dokładnie do roku 2011, w części drogi przylegającej do terenów państwa G., nie były prowadzone żadne prace, co potwierdzają sąsiedzi skarżących. Organ w zaskarżonej decyzji zaniechał podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, iż na drodze G. – J. były wykonywane prace modernizacyjne. Powyższe w żaden sposób nie dowodzi, iż prace te były wykonywane na przedmiotowej nieruchomości oraz że były wykonane przed 1 stycznia 1999 r. Wydaje się, iż czas i miejsce wykonywania tychże prac ma w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie. Istniejący pas drogowy z rowem był kompletnie zaniedbany. Co więcej, odtworzenie pierwotnego rowu podczas modernizacji drogi w 2011 r. nie wymagało poszerzenia już istniejącego pasa drogowego. Nie usunięto nawet wszystkich karp po wyciętych topolach. Ponadto, zdaniem skarżących organ dokonał błędnej oceny metryki ulicy tj. drogi nr [...] relacji G. – A. - granica województwa ([...]) oraz oświadczenia J. R. z dnia [...] października 2012 r. poprzez uznanie, że wskazuje ona na fakt sprawowania władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością przez Powiat G. Organ wysnuł zbyt daleko idące wnioski z powyższych dowodów, gdyż nie wynika z nich, aby na przedmiotowej nieruchomości przed dniem 1 stycznia 1999 r. były prowadzone jakiekolwiek prace. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydając zaskarżoną decyzję nie wyjaśnił bowiem dokładnie, jakie elementy stanu faktycznego są sporne pomiędzy skarżącymi E. i J. G. (na dzień 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielami działek nr [...], nr [...] i nr [...], objętych księgą wieczystą nr [...]), a Powiatem G.. Najpierw jednak wyjaśnić należy podstawy prawne, w oparciu o które rozstrzygały organy, gdyż od tego zależy zakres koniecznych ustaleń faktycznych. Zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, nie stanowiącymi ich własności. Art. 73 Przepisów wprowadzających nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Organy obydwu instancji w sposób bezsporny ustaliły, że w sprawie mamy do czynienia z drogą powiatową, a więc publiczną. Sporny pozostaje jedynie zasięg pasa drogowego w dniu 31 grudnia 1998 r. W skardze E. i J. G. przyznają, że w latach 70-tych ubiegłego wieku przeprowadzono modernizację drogi G.- J. Położono nawierzchnię asfaltową, posadzono topole zarówno w pasie drogowym jak i na sąsiednich działkach, wykopano rowy odwadniające w granicach istniejącego pasa drogowego. Ale od tego czasu do roku 2011, w części drogi przylegającej do terenów skarżących, nie były prowadzone żadne prace, co mają potwierdzać załączone do skargi oświadczenia sąsiadów. Z powołanych twierdzeń skarżących nie wynika w szczególności, czy rów odwadniający znajdował się w granicach ich działek nr [...], nr [...] i nr [...], na częściach geodezyjnie wydzielonych z nich w 2007 r. w postaci działek nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, czy też znajdował się w ogóle poza działkami nr [...], nr [...] i nr [...]. To samo dotyczy miejsca sadzenia drzew (topoli) wzdłuż spornej drogi; czy znajdowały się one na działkach skarżących? Z twierdzenia skarżących, że topole posadzono zarówno w pasie drogowym jak i na sąsiednich działkach mogłoby wynikać, że nie było ich na działkach skarżących, a wątpliwości tych nie usuwają same zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy, bez ich właściwego opisu i zaznaczenia granic pierwotnych działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Skarżący zaprzeczają też, że na ich działkach wybudowano chodnik lub parking. Sporne jest więc w takiej sytuacji nie tyle władanie przez podmiot publiczny pasem drogowym, ile zasięg pasa drogowego, w tym to, czy w ogóle, a jeśli już to jakie elementy tego pasa drogowego znajdowały się na działkach skarżących przed 1 stycznia 1999 r. Wątpliwości tych nie rozwiewa bowiem mapa sytuacyjna z 2007 r. z projektem podziału nieruchomości zajętych pod drogę powiatową nr [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., znajdująca się w aktach sprawy i na którą powołuje się organ II instancji, gdyż jej skala nie pozwala na odtworzenie faktycznej sytuacji na gruncie, według granic pasa drogowego wynikających z tej mapy na dzień 31 grudnia 1998 r. W tej sytuacji w ocenie sądu niezbędne jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem zgłoszonych przez skarżących świadków i biegłego geodety, który w drodze oględzin wykazałby przebieg na gruncie pasa drogowego, zgodnie z jego granicą wykazaną na mapie sytuacyjnej z 2007 r. (która zdaniem organu odzwierciedla stan z grudnia 1998 r.), do przebiegu której mogłyby się ustosunkować strony i świadkowie. Zgodnie bowiem z art. 89 § 2 K.p.a. "Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin". Nie wyjaśnienie w sposób jednoznaczny powołanych wyżej okoliczności dotyczących tego, jakie elementy pasa drogowego znajdowały się na działkach skarżących przed 1 stycznia 1999 r. powoduje, że zaskarżoną decyzję należy uznać za wydaną z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 89 § 2 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotychczasowy stan postępowania dowodowego wskazuje więc, jak wyjaśniono wyżej, na konieczność jego uzupełnienia, gdyż dopiero wówczas możliwa będzie ocena wyników tego postępowania (art. 80 K.p.a.). Stosownie do art. 136 K.p.a. "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję." K.p.a. przewiduje zatem dwie metody przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym. Mianowicie organ II instancji może: a) przeprowadzić je we własnym zakresie; b) zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji. Wybór metody należy do organu odwoławczego. Kodeks nie określa żadnych przesłanek dla zastosowania jednej bądź drugiej metody. Przy czym, zdaniem sądu, rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami dla uzupełnienia dotychczasowych ustaleń można przeprowadzić w okolicznościach tej sprawy w trybie art. 136 K.p.a., bez konieczności stosowania art. 138 § 2 K.p.a. "W razie wątpliwości, czy w postępowaniu odwoławczym konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, czy z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 kpa konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, organ odwoławczy jest zobowiązany zastosować przepis art. 136 kpa" (wyrok NSA z dnia 10.07.2001 r., I SA 343/00, LEX nr 55298). Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.