I SA/Wa 534/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2010 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miejską L. prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną gminną, ul. [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...] - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), decyzją z [...] października 2010 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1.01.1999 r. przez Gminę Miasto L., prawa własności wyżej opisanej nieruchomości. Od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2010 r. odwołanie złożył Prezydent Miasta L., wskazując na naruszenie przepisu art. 107 § 1 i 3 kpa oraz art. 7 i art. 10 kpa. Minister Infrastruktury rozpoznając odwołanie i całokształt sprawy wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Organ wyjaśnił, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy nastąpiło zatem jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie przesłanki tj.: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Minister wskazał, że będąca przedmiotem postępowania działka nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność W.D., a więc nie była w tym dniu własnością Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Uchwałą Rady Narodowej W. z [...] maja 1988 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] z 1988 r., nr [...], poz. [...]) - zał. Nr [...] - ul. [...] w L. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 powołanej ustawy dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi, a więc ul. [...] w L. stała się ulicą gminną. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] zajęta była pod drogę, co potwierdza wyrys z mapy ewidencyjnej, na którym granice nieruchomości zajętych pod drogi zostały wskazane zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister Infrastruktury wskazał, że na drodze tej sprawowane było również władztwo publiczne, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy umowy z [...] grudnia 1996 r., z [...] października 1997 r., z [...] marca 1998 r., z dnia [...] listopada 1998 r. i z [...] grudnia 1998 r., dotyczące prac konserwacyjnych, oświetlenia ulicznego, remontów nawierzchni ulic oraz zimowego utrzymania dróg lokalnych miejskich i wiosennego oczyszczania ulic i ciągów pieszych. W ocenie organu odwoławczego zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy, wobec czego Wojewoda [...] obowiązany był wydać stosowną decyzję. Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister stwierdził, że art. 107 § 1 kpa określa enumeratywnie elementy, które winny być zawarte w decyzji, w tym wskazanie podstawy prawnej, niemniej jednak z przepisu tego nie wynika obowiązek powołania w osnowie wszystkich zmian aktu normatywnego stanowiącego podstawę do wydania decyzji. Z kolei niepowołanie konkretnego ustępu wskazanego przepisu prawa może być uznane jedynie za uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy, skoro istnieje przepis prawa stanowiący podstawę do orzekania w sprawie. W ocenie organu II instancji zarzut braku pełnego uzasadnienia decyzji jest niezasadny. Decyzja Wojewody [...] zawiera uzasadnienie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 kpa. Niepełne, a nawet nieprawidłowe uzasadnienie decyzji organu I instancji nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji, jeżeli sentencja tej decyzji jest prawidłowa. Minister podniósł, że w niniejszej sprawie nie można uznać za uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art. 10 kpa, bowiem dokumenty potwierdzające możliwość zastosowania dla przedmiotowej nieruchomości przepisu art. 73 w/w ustawy zostały przedstawione przez Prezydenta Miasta L., co oznacza iż Prezydent ten wiedział o toczącym się postępowaniu oraz znał wszystkie przesłanki występujące w sprawie. Skoro zaś odwołanie zawiera wyłącznie zarzuty o charakterze formalnym, to w cenie Ministra brak jest podstaw do uznania, że wypowiedzenie się przez stronę przed wydaniem decyzji miałoby znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miejska L. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Decyzji tej zarzuciła naruszenie: – art. 10 § 1 i 77 § 4 kpa poprzez uniemożliwienie skarżącej zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, co w konsekwencji doprowadziło do zamknięcia stronie drogi do dochodzenia praw oraz miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; – art. 7, 8, 11, i 80 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ. W uzasadnieniu skargi skarżąca Gmina podniosła, że bezspornym jest, że nieruchomość będąca działką ewidencyjną nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osoby prywatnej oraz, że uchwałą Rady Narodowej W. z [...] maja 1988 r. Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) ulica [...] w L. została zaliczona do ulic gminnych. Władztwo publiczne zostało ustalone w postępowaniu na podstawie dokumentów w postaci umów dotyczących prac konserwacyjnych, oświetlenia ulicznego, remontów nawierzchni ulic, zimowego utrzymania dróg lokalnych. W ocenie skarżącej przedstawione umowy, nie dotyczyły bezpośrednio ulicy [...], ich przedmiot określony był ogólnie obejmując ulice położone na terenie L., a z umów nie wynika jednoznacznie władztwo jednostki samorządu terytorialnego. Skarżąca zarzuciła, że zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Infrastruktury bezpodstawnie przyjęli, że spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy. Zdaniem skarżącej, organy nie wyjaśniły więc dokładnie stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 8 i art. 11 kpa. Skarżąca zarzuciła, że organ pobieżnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, podczas gdy swoją ocenę powinien był oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu. Wskazując na naruszenie przez organ przepisów art. 10 i 77 § 4 kpa skarżąca podniosła, że obowiązkiem organu jest zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu. Z kolei jak wynika z art. 77 § 4 kpa fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Skarżąca Gmina zarzuciła, że organ nie zawiadomił stron o zaliczeniu do materiału dowodowego faktów znanych z urzędu organowi, nie umożliwił też wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, które to zarzuty stanowią, w ocenie skarżącej, o wadliwości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, a w jego konsekwencji wydanej decyzji administracyjnej. Skarżąca wskazała, że decyzja Wojewody [...] narusza przepisy art. 107 § 1 kpa poprzez niepowołanie dokładnej podstawy prawnej jak i nieprawidłowe oznaczenie strony postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z jego treścią nabycie nieruchomości z mocy prawa pod drogę uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: – zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, – pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, – brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Żaden przepis ustawy z 13 października 1998 r., w tym art. 73 nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. O tym, jakie drogi są drogami publicznymi, rozstrzygają przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z brzmieniem art. 1 powyższej ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Minister Infrastruktury słusznie wskazał, że zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] zajęta była pod drogę publiczną - ul. [...] w L. Droga ta była zaliczona do kategorii dróg publicznych - lokalnych uchwałą Rady Narodowej W. nr [...] z [...] maja 1988 r. Zgodnie z art. 103 ust. 2 wyżej wskazanej ustawy, drogi lokalne stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Działka nr [...] położona była w granicach pasa drogowego, co wynika z mapy ewidencyjnej wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Organy prawidłowo wykazały, że Gmina Miejska L. sprawowała władztwo publicznoprawne nad nieruchomością, polegające na wykonywaniu prac konserwacyjnych, remontów nawierzchni, utrzymywaniu oświetlenia, odśnieżania, oczyszczania ciągów pieszych. Wbrew zarzutom skargi, potwierdzeniem władztwa Gminy nad nieruchomością są umowy załączone do akt administracyjnych. Zważyć należy, że umowy te przesłała organowi skarżąca Gmina przy piśmie z 10 lipca 2008 r. skierowanym do organu I instancji. W piśmie tym podpisanym przez Prezydenta L., strona wskazała: cyt. "przesyłam kserokopie umów z lat 1996,1997,1998 dotyczące prac konserwacyjnych (...) utrzymania dróg miejskich, gminnych na zlecenie Gminy L. - potwierdzające władztwo Gminy, celem wykorzystania do wszystkich postępowań prowadzonych w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r." (k. nienumerowane). Zważyć należy, że z umów tych jednoznacznie wynika, że skarżąca Gmina zlecała różnym podmiotom gospodarczym wykonanie określonych prac dotyczących utrzymania drogi położonej na ul. [...]. Umową z [...] marca 1998 r. zleciła wykonanie remontu cząstkowego nawierzchni ulic masą asfaltu lanego, z wycięciem piłą uszkodzonej nawierzchni, zgodnie z wykazem stanowiącym załącznik nr [...] do tej umowy. W załączniku pod poz. [...] wymieniona jest ul. [...]. Umową z [...] listopada 1998 r. Gmina zleciła m.in. przykrawężnikowe, wiosenne oczyszczanie ulic i ciągów pieszych - zgodnie z harmonogramem, stanowiącym załącznik "[...]" do niniejszej umowy (§ 1 pkt 3 umowy). W załączniku "[...]" pod poz. [...] wymieniono ul. [...]. Z kolei z umowy z [...] października 1997 r. wynika, że skarżąca Gmina zleciła wykonanie prac polegających na całodobowym utrzymaniu zimowym dróg lokalnych i ciągów pieszych zgodnie z wykazami "[...]", "[...]", "[...]", stanowiącymi załącznik do umowy. W załączniku "[...]" w pkt [...] wymieniona jest ul. [...]. Umową z [...]grudnia 1998 r. Gmina zleciła wykonanie remontu cząstkowego nawierzchni ulic, zgodnie z załącznikiem nr [...] do tej umowy. W załączniku nr [...] pod poz. [...] wskazana jest ul. [...]. Umowa Gminy ze Spółką E. [...] grudnia 1996 r. dotyczyła konserwacji oświetlenia ulic całej gminy. Jak wskazał Prezydent Miasta L. w piśmie z 10 lipca 2008 r., umowa ta była aktualna do 2000r. Skoro strona postępowania reprezentowana przez Prezydenta sama twierdziła w postępowaniu administracyjnym, że wykonywała władztwo nad nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r., a przedstawione wyżej dowody to potwierdzają, to zarzut skargi, że umowy nie dotyczyły bezpośrednio ul. [...] jest niezasadny. Wbrew zarzutom skargi, Minister Infrastruktury wskazując na władztwo publiczne skarżącej nad nieruchomością wyjaśnił, że potwierdzają to umowy, które powołał w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych o władztwie publicznoprawnym nad nieruchomościami zajętymi pod drogi świadczą właśnie prace wykonywane na nieruchomościach przez podmiot władający, w tym polegające na utrzymaniu dróg, na ich konserwacji, modernizacji, odśnieżaniu. Z przyczyn wyżej omówionych prawidłowo organy wskazały, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust 1 ustawy z 13 października 1998 r. Wobec tego zarzuty skargi, że organ nie wyjaśnił stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy, jest nietrafny. Nie można pomijać tego, że obowiązkiem organu jest badanie nie wszystkich okoliczności, lecz wyłącznie okoliczności istotnych z punktu widzenia normy prawa materialnego. W niniejszej sprawie takie istotne okoliczności zostały wyjaśnione. Organ zgromadził niezbędne dowody do wydania rozstrzygnięcia. Wobec tego zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 7, 8, 11, 80 kpa, są chybione. Również chybiony, a wręcz niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 77 § 4 kpa. Skarżąca nie wskazuje, o jakie fakty powszechnie znane organowi a nie znane skarżącej, może chodzić. Otóż decyzja została wydana w istotnej części na podstawie dowodów przedłożonych przez skarżącą, w tym w szczególności w kwestii dotyczącej władztwa publicznego. Skarżąca nie kwestionowała faktu wydania uchwały w sprawie zaliczenia ul. [...] do kategorii dróg publicznych, na co wskazuje w uzasadnieniu skargi. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, to wskazać należy, że zarzut ten może być skuteczny jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Strona powinna wykazać, że brak takiego zawiadomienia przed wydaniem decyzji uniemożliwił jej dokonanie konkretnej czynności procesowej (np. zgłoszenia wniosków dowodowych - por. wyroki NSA z 1 lutego 2011 r., II OSK 10 98/10, LEX 786594 i z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157; OSP 2007, nr 3, poz. 26). Skarżąca Gmina nie wykazała, aby między brakiem zawiadomienia jej przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a treścią decyzji administracyjnej zachodził jakikolwiek związek przyczynowy. Skarżąca we wniesionej skardze nie wskazała, jakich czynności dokonałaby, gdyby została zawiadomiona o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków. Ponadto skarżąca nie skonkretyzowała, jakie dowody zgłosiłaby w postępowaniu administracyjnym i jakie okoliczności mogłyby zostać dzięki nim wyjaśnione w sposób odmienny od przyjętego przez organ stanu faktycznego sprawy. Odnośnie zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 1 kpa polegający na niepowołaniu pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nieprawidłowym oznaczeniu strony wskazać należy, że niedokładne powołanie przepisu będącego podstawą rozstrzygnięcia, tj. art. 73 ustawy zamiast art. 73 ust. 1 ustawy, zostało skorygowane przez organ odwoławczy. Było to uchybienie organu I instancji nie mające wpływu na wynik sprawy, gdyż podstawa prawna do wydania rozstrzygnięcia istniała. Odnośnie niedokładności w nazwie skarżącej (Gmina Miejska L., a nie Gmina – Miasto L. jak wskazał organ I instancji), to uznać należy, że jest to oczywista omyłka pisarska, która w każdym czasie może być skorygowana. Zważyć należy, że nie budzi wątpliwości, o jaką jednostkę samorządu terytorialnego w sprawie chodzi. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku - z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).