I SA/Wa 536/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącej J. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 26.11.2006 r. Pani J. K. wystąpiła z wnioskiem do Wojewody [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez E. K. - dziadka wnioskodawczyni, nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowieniem z dnia [...].12.2006 r. nr [...] Wojewoda [...] wniosek ten przekazał według właściwości Wojewodzie [...]. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 8.07.2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. – dalej jako: ustawa o realizacji prawa do rekompensaty z 2005 r.) w przypadku złożenia wniosku przez spadkobiercę właściciela nieruchomości, właściwość miejscową wojewody określa się na podstawie ostatniego miejsca zamieszkania właściciela, a w tym przypadku była to B. W toku postępowania Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...].08.2008 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z 2005 r., ocenił pozytywnie spełnienie wymogów do uzyskania rekompensaty przez J. K., z tytułu pozostawienia przez E. K. nieruchomości w miejscowości W., województwo [...], obecnie terytorium [...]. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda stwierdził, że wnioskodawczyni złożyła dowody, o jakich mowa w art. 6 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z 2005 r., pozwalające na ocenę, że spełnione zostały wymogi, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. Ponadto wezwał J. K. do wskazania formy realizacji prawa do rekompensaty oraz dostarczenia operatu szacunkowego określającego wartość pozostawionych nieruchomości. Pismem z dnia 5.04.2009 r. J. K. przekazała Wojewodzie [...] operat szacunkowy określający wartość nieruchomości pozostawionej przez E. K. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz wskazała na pieniężną formę realizacji rekompensaty ze środków Funduszu Rekompensacyjnego na wskazane konto bankowe. Decyzją z dnia [...].09.2009 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił J. K. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez E. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości W., na terytorium obecnej [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 7 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, art. 5 ust. 3 pkt 2, art. 13 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 2, art. 3 ust. 2 i art. 6 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z 2005 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda obszernie omówił dotychczasowy przebieg postępowania oraz dowody zgromadzone w sprawie, na tle stanu prawnego wynikającego z art. 2 powołanej ustawy. Wnioski wyciągnięte z zebranych dowodów Wojewoda podsumował następująco (str. 4 decyzji): 1. E. K. był w dniu 1.09.1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwał w W., a majątek w miejscowości W. z uwagi na swój wiek wydzierżawił, 2. opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na mocy układu z 22.09.1944 r. pomiędzy PKWN a Rządem [...], przybywając do B. wraz z rodziną w dniu [...].05.1945 r., 3. po powrocie na obecne terytorium polski posiadał obywatelstwo polskie. Dodać do tego należy, że J. K. wykazała swoje następstwo prawne po E. K. i aktualnie jest jedyną żyjącą spadkobierczynią, a żadne roszczenie za pozostawione nieruchomości nie zostało dotychczas zrealizowane (ustalenia ze str. 3 decyzji). Wojewoda uznał natomiast, że operat szacunkowy określający wartość nieruchomości został sporządzony niezgodnie ze wskazaniami wymienionymi w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...].08.2008 r. oceniającego pozytywnie spełnienie wymogów do uzyskania przez J. K. rekompensaty. Rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu wyceny oprócz wskazanego w postanowieniu Orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z dnia [...].10.1946 r. przyjął inne dowody, takie jak: plan folwarku W. z 1925 r., odpis zaświadczenia PZUW z [...].12.1937 r., odpisy dwóch umów dzierżawy z 1936 i 1939 r. (nie uwzględnione przez organ), w efekcie czego błędnie ustalił stan faktyczny zabudowań i "obliczył powierzchnię zabudowy z dokładnością do dziesiątych części metra". Postanowienie zaś wskazywało, że w przypadku braku wymiarów zabudowań należy przyjąć parametry "charakterystyczne dla typowego budownictwa na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Wnioskodawczyni wzywana do zmiany operatu nie uczyniła tego. Wojewoda stwierdził więc, że "niespełnienie przez wnioskodawczynię warunków nałożonych w postanowieniu (...) z dnia [...].08.2008 r. skutkuje wydaniem decyzji o odmowie potwierdzenia pani J. K. prawa do rekompensaty (...)". Odwołanie od tej decyzji wniosła J. K., uzupełniając je następnie o brakujący podpis. W odwołaniu podniosła, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, z uwzględnieniem dowodów powołanych w postanowieniu z dnia [...].08.2008 r. Operat nie podważa ustaleń wynikających z postanowienia, ale je uzupełnia o dane techniczne dotyczące jedynie zabudowań, nie zmieniając powierzchni nieruchomości ani innych jej elementów obszarowych i składowych. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...].01.2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...].09.2009 r. Poza powtórzeniem opisu przebiegu postępowania organ II instancji podzielił ustalenia i wnioski zawarte w decyzji Wojewody. Konkludując Minister Skarbu Państwa stwierdził, że "dostarczony operat szacunkowy nie może być dowodem w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty ze względu na rozbieżności między stanem faktycznym ustalonym przez organ, a rzeczoznawcę majątkowego. Ze względu na to, że strona nie dostarczyła operatu szacunkowego mimo wezwania organu I instancji w wyznaczonym terminie, orzeczono jak w sentencji". Skargę od powyższej decyzji Ministra Skarbu Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła J. K., reprezentowana przez radcę prawnego. Skarga zarzuca decyzji naruszenie art. art. 6, 7, 8, 9, 10, 12 K.p.a., art. 2 i art. 7 Konstytucji R.P., a także naruszenie art. 9 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z 2005 r. W obszernych wywodach skarga wyjaśnia, jak w orzecznictwie i doktrynie rozumiane są przytoczone wyżej przepisy K.p.a. Skupia się w szczególności na roli organu w prowadzeniu postępowania dowodowego podkreślając, że "obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współdziałania w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jednakże na gruncie przepisów K.p.a. nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie, przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę" (zob. wyrok NSA z 26.10.1984 r. II SA 1205/84, ONSA 1984/2/98). Naruszenia prawa materialnego upatruje zaś w tym, że spłycony i ustalony arbitralnie stan faktyczny nie mógł posłużyć organom do dokonania prawidłowej subsumcji pod określone normy. W uzupełnieniu skargi (pismo z dnia 28.05.2010 r.) zaś podano, że nie ma sprzeczności pomiędzy stanem majątku przyjętym w operacie szacunkowym, a wykazem majątku zawartym w orzeczeniu PUR. Dodatkowe dokumenty przybliżają jedynie kształt, wygląd, charakter architektoniczny i przeznaczenie budynków określonych we wzmiankowanym orzeczeniu PUR. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga ma uzasadnione podstawy, choć sąd uwzględnił też inne okoliczności, w niej niepowołane (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Organ II instancji nie wskazał żadnego przepisu ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z 2005 r., który dawałby podstawę do orzeczenia o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tego powodu, że cyt. "dostarczony operat szacunkowy nie może być dowodem w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty ze względu na rozbieżności między stanem faktycznym ustalonym przez organ, a rzeczoznawcę majątkowego" lub z powodu niedostarczenia zmienionego operatu na żądanie organu. Spośród przepisów powołanych jako podstawa rozstrzygnięcia w decyzji organu I instancji (przy domyślnym założeniu, że organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji akceptuje takie stanowisko), tylko art. 7 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z 2005 r. pozwala na wydanie decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty, ale znowu tylko w przypadku niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Problem w tym jednak, że wcześniej Wojewoda [...] w postanowieniu z [...].08.2008 r. ocenił pozytywnie spełnienie przez wnioskodawczynię tych wymogów, a Minister Skarbu Państwa utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie zakwestionował tej oceny. W odniesieniu do Wojewody zauważyć przy tym należy, że do postanowienia wydanego w trybie art. 7 ust. 1 ustawy z 2005 r. znajduje w pełni zastosowanie zasada związania własnym rozstrzygnięciem (art. 110 K.p.a.). Bez zakwestionowania przez organ II instancji, działający w trybie odwołania od decyzji orzekającej o istocie sprawy, oceny spełnienia wymogów przyznania prawa do rekompensaty, zawartej w postanowieniu organu I instancji z dnia [...].08.2008 r., nie było możliwe wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Sąd stoi przy tym na stanowisku, że skarżąca J. K. spełniła wymogi, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z 2005 r., a więc pozytywna ocena zawarta w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...].08.2008 r. była poprawna. Zarzuty stawiane operatowi szacunkowemu przez organy obydwu instancji mogą wskazywać na naruszenie przez rzeczoznawcę majątkowego art. 10 ust. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z 2005 r., który nakazuje uwzględniać przy sporządzaniu operatu dowody wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy. Nie wchodząc jeszcze w tym miejscu w ocenę zasadności zarzutów stawianych operatowi szacunkowemu zauważyć należy, że nawet gdyby okazały się one zasadne, to naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy z 2005 r. nie daje podstawy do odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty, gdyż art. 7 ust. 2 nie zawiera takiej przesłanki. Przesłanką odmowy nie jest również niedostarczenie na wezwanie organu zmienionego operatu, na co zdają się wskazywać organy I i II instancji, także poprzez powiązanie w podstawie prawnej decyzji Wojewody [...] z [...].09.2009 r. art. 7 ust. 1 pkt 3 z ust. 2 tego artykułu. Wyraźnie należy podkreślić, że art. 7 ust. 2 nie zawiera jako przesłanki odmowy prawa do rekompensaty niespełnienia wymogu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy. Jeśli organy miały zastrzeżenia do operatu szacunkowego przedstawionego przez stronę, określającego wartość nieruchomości pozostawionych poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a ocena spełnienia wymogów przyznania prawa do rekompensaty, o jakiej mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z 2005 r. była pozytywna, to nie mogły odmówić prawa do rekompensaty, ale powinny przeprowadzić dowód z innego operatu szacunkowego na okoliczność wartości nieruchomości, a kosztami jego sporządzenia obciążyć skarżącą, na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., jako że sporządzenie operatu należy ustawowo do obowiązków strony, a nie organu, i leży w jej interesie. Odmowa prawa do rekompensaty w takim przypadku była tym bardziej nieuzasadniona, że obowiązek przedstawienia operatu szacunkowego, wynikający z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy, skarżąca wykonała. Od oceny zasadności zarzutów skierowanych przeciwko operatowi przedstawionemu przez stronę zależałaby wówczas nie tylko wysokość rekompensaty, ale też zasadność obciążenia jej kosztami innego operatu. W tym miejscu podkreślić należy zasadność zarzutów skargi skupiających się na obowiązkach organu przy prowadzeniu postępowania dowodowego, w tym w szczególności tezy cytowanej wyżej przy omawianiu zarzutów skargi, zawartej w wyroku NSA z 26.10.1984 r. II SA 1205/84. Zasadne są też zarzuty skargi odwołujące się do jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej. Kwestionując poprawność sporządzenia operatu, niezależnie od zasadności tych zarzutów, organ uchylił się od ustalenia obiektywnej prawdy poprzez zaniechanie dalszego prowadzenia postępowania dowodowego i wydanie decyzji odmownej, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Dwa ostatnie przepisy organ II instancji naruszył również uznając, że istnieją "rozbieżności między stanem faktycznym [pozostawionej nieruchomości] ustalonym przez organ, a rzeczoznawcę majątkowego", nie wskazując jednocześnie w sposób precyzyjny, w czym owe rozbieżności się przejawiają. Sąd nie stwierdził bowiem, aby rzeczoznawca majątkowy przyjął do wyceny inną powierzchnię nieruchomości niż określona w orzeczeniu Państwowego Urzędu Repatriacyjnego ([...] ha), inny rodzaj lub stan zabudowań. Odwołując się z konieczności do uzasadnienia decyzji organu I instancji (gdyż decyzja organu II instancji jest w tej kwestii nazbyt ogólnikowa) można odnieść wrażenie, że organy kwestionują to, że w przypadku zabudowań o nieokreślonej w orzeczeniu PUR powierzchni (jak np. obora, stajnia) rzeczoznawca doprecyzował tę powierzchnię sięgając po dodatkowe dowody przedstawione przez skarżącą, niewymienione w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...].08.2008 r. Rzeczoznawca nie zmienił przy tym danych, jakie zostały wymienione w orzeczeniu PUR. Niezbędne jest zatem wyjaśnienie, w czym organy upatrują rozbieżności i precyzyjne ich wymienienie, tak aby ewentualny kolejny operat szacunkowy mógł być poprawnie sporządzony, o ile będzie to w ogóle konieczne. Zaniechania te mają bowiem istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie przy sporządzaniu operatu dowodów wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 (art. 10 ust. 1 ustawy z 2005 r.) nie oznacza, że chodzi wyłącznie o dowody powołane w postanowieniu, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 tej ustawy, ale mogą to być również inne dokumenty urzędowe, których wiarygodność będzie podlegała ocenie. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają zatem art. 7 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z 2005 r. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.