I SA/Wa 537/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 26 października 2010 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku [...] S.A. w K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] S.A. w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w części utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją Ministra Infrastruktury. Pismem z dnia 1 marca 2010 r. [...] S.A. w K. wniosło za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w części dotyczącej udzielenia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie działek nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonych w gminie O., obręb[...] i w tym zakresie orzekającą o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie działek nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha położonych w gminie O., obręb [...], przeznaczonych pod budowę autostrady [...] na odcinku [...] wraz z odcinkiem drogi ekspresowej [...] łączącej [...] oraz utrzymującą w mocy w pozostałej części decyzję Wojewody [...]. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał postanowieniem z dnia 1 lipca 2010 r. odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wobec braku uzasadnienia wniosku. W dniu 10 sierpnia 2010 r. wpłynął do akt sprawy kolejny wniosek [...] S.A. w K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W treści uzasadnienia wniosku skarżąca podniosła, iż wykonanie zaskarżonej decyzji stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego, z dużym prawdopodobieństwem może spowodować szkodę majątkową w wielkich rozmiarach, do której wyrównania będzie zobowiązany Skarb Państwa i doprowadzi do zamknięcia lotniska użytku publicznego [...] w P., co wywoła nieodwracalne skutki prawne. Faktyczne wydanie nieruchomości może wiązać się z utratą certyfikatu na zarządzanie lotniskiem użytku publicznego, co doprowadzi do zamknięcia lotniska. Ponadto wydanie nieruchomości naruszałoby integralność obszaru lotniska, w tym naruszenie obszaru stanowiącego część lotniczą lotniska. Przez przedmiotowe nieruchomości przebiegają kluczowe dla niezakłóconego funkcjonowania lotniska urządzenia infrastruktury technicznej. Nieruchomości objęte zaskarżoną decyzją znajdują się w bezpośredniej bliskości i na osi drogi startowej. Skarżąca podniosła, że wydanie nieruchomości mogłoby spowodować bądź zakłócenia w pracy urządzeń nawigacyjnych służących do zapewnienia bezpiecznej ścieżki podejścia, bądź nawet z koniecznością ich wyłączenia. Prawdopodobnie konieczne byłoby również skrócenie pasa startowego. Tego rodzaju zmiany nie mogą zachodzić z dnia na dzień z uwagi na konieczność ich zatwierdzenia przez [...], zmiany cech lotniska oraz opublikowania tych zmian w publikatorach lotniczych celem powiadomienia o nich użytkowników lotniska. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podkreśliła, że lotnisko w P. posiada status lotniska użytku publicznego i realizuje cel publiczny taki sam, na jaki powołuje się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, związany z organizacją [...]. Celem publicznym jest również zakładanie i użytkowanie urządzeń nawigacyjnych. Zdaniem skarżącej, nie można przedkładać celu publicznego związanego z realizacją inwestycji drogowej nad cel publiczny związany z transportem lotniczym. Wykonanie zaskarżonej decyzji może doprowadzić do tego, że realizacja inwestycji drogowej odbędzie się ze znaczącym uszczerbkiem dla funkcjonowania lotniska użytku publicznego, a być może również spowoduje powstanie zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego. Skutkiem orzeczenia Wojewody uprawniającego Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do faktycznego objęcia w posiadanie przedmiotowych nieruchomości jest naruszenie części lotniczej lotniska, przecięcie strefy ochronnej urządzeń radionawigacyjnych, tj. anten i nadajnika sygnału kierunku osi drogi startowej [...] oraz strefy zabezpieczenia końca drogi startowej i strefy wolnej od przeszkód lotniczych. Część lotnicza lotniska jest wydzieloną, podlegającą specjalnym restrykcjom bezpieczeństwa strefą przeznaczoną do wykonywania operacji lotniczych. Urządzenia radionawigacyjne [...] umożliwiają lądowania statków powietrznych w trudnych warunkach atmosferycznych. Oddany do dyspozycji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad pas nieruchomości jest zlokalizowany między antenami nadajnika [...] a progiem drogi startowej. W ocenie skarżącej fakt niniejszy spowoduje konieczność wyłączenia obecnie funkcjonującego nadajnika [...]. Ponowne włączenie go do użytkowania operacyjnego będzie możliwe dopiero po zapewnieniu zarządzającemu lotniskiem tytułu prawnego do przedmiotowych działek i wykonaniu niezbędnych prób i testów oraz uzyskaniu dopuszczenia do pracy, wydawanego przez [...]. W przypadku wyłączenia z użytkowania [...] zarządzający [...] poniesie wymierne straty wynikające z ograniczenia zdolności operacyjnej lotniska, mogące sięgnąć nawet kilku milionów złotych dziennie. W przypadku wystąpienia niekorzystnych warunków atmosferycznych statki powietrzne, przy wyłączonym systemie [...], będą przekierowywane na lotniska zapasowe, co w konsekwencji spowoduje zmniejszenie liczby kolejnych startów, ilości obsłużonych samolotów i pasażerów. Sytuacja ta będzie szczególnie dotkliwa dla przewoźników bazujących w [...], gdyż doprowadzi do powstania opóźnień w całej siatce połączeń, których neutralizacja może trwać kilka dni od zaistnienia pojedynczego zdarzenia. Poza utratą bezpośrednich wpływów z opłat za lądowanie oraz obsługę pasażerów średnio w wysokości około [...],-zł za każdą niezrealizowaną operację, zdarzenie takie pociąga również za sobą roszczenia odszkodowawcze ze strony pasażerów w kwocie ponad [...],-zł za każdy odwołany lot. Roszczeniami tymi zostanie obciążony zarządzający [...]. W sezonie letnim w [...] realizowanych jest ponad [...] operacji startów i lądowań dziennie. Znacznie groźniejsze w skutkach jest uniemożliwienie lądowań statków powietrznych, dla których w hangarach [...] zostały zaplanowane czynności obsługowe służące utrzymaniu ich w ciągłej zdatności do lotu. Niewykonanie w zaplanowanym terminie czynności obsługi technicznej oznacza natychmiastowe wstrzymanie operacji takiego statku powietrznego do czasu wykonania wymaganej obsługi. W ciągu doby samoloty bazujące w [...] mają zaplanowane średnio cztery starty do operacji handlowych. Niewykonanie zaplanowanych operacji z winy zarządzającego [...] grozi obciążeniem go łączną kwotą [...] zł dziennie tylko z tytułu roszczeń pasażerów odwołanych rejsów planowanych na jeden samolot. W sezonie letnim 2009 w [...] bazuje [...] samolotów linii rozkładowych i czarterowych. Ze względu na bezpieczeństwo operacji lotniczych, brak pełnego sprawnego systemu [...], zakres zmian istotnych cech lotniska, integrację w strefę części lotniczej lotniska, strefy ochronne drogi startowej i urządzeń nawigacyjnych może spowodować zamknięcie lub dotkliwe ograniczenie czasu i warunków pracy lotniska przez nadzór lotniczy sprawowany przez [...]. Dla lotniska użytku publicznego [...] może oznaczać to straty w wyniku braku przychodów w wysokości [...] tysięcy złotych dziennie, poza dodatkowymi roszczeniami ze strony przewoźników oraz podmiotów wykonujących działalność na terenie lotniska użytku publicznego [...] w P. przy obsłudze statków powietrznych, pasażerów, towarów i poczty, usługach uzupełniających. Skarżący wskazał również, że z posiadanej informacji zamieszczonej na stronie internetowej Ministerstwa Infrastruktury w sprawie realizacji autostrady [...] wynika, iż "Harmonogram prac [związanych z budową autostrady [...]] przewiduje wybudowanie dwóch odcinków autostrady [...] ([...] km) oraz [...] ([...] km) do 31 maja 2012 r. (...) Z uwagi na fakt, że na odcinku [...] ([...] km) autostrada będzie przebiegać przez tereny wysoko zurbanizowane, odcinek ten powstanie najpóźniej w 60 miesięcy od dnia podpisania umowy". W tej samej informacji Ministerstwo Infrastruktury informuje także, że "Należy liczyć się również z koniecznością przeprojektowania odcinka autostrady w pobliżu istniejącego pasa startowego lotniska [...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i ma on charakter zamknięty. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w powołanym wyżej przepisie prawa, należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. O takim potencjalnym niebezpieczeństwie jest wyżej mowa i z tą sytuacją należy wiązać możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Zasadnicze znaczenie ma więc ocena, czy może powstać znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki wywołane wykonaniem decyzji o udzieleniu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej pod budowę autostrady, mimo niezakończenia postępowania wywłaszczeniowego ostateczną decyzją. Przy czym należy tu także uwzględnić interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi i cel publiczny związany z właściwym funkcjonowaniem lotniska użytku publicznego. Rozpoznając przedmiotowy wniosek w ramach przesłanek określonych w art. 61 § 3 powołanej ustawy, Sąd uznał, że zasługuje on na uwzględnienie, bowiem jak wskazano w uzasadnieniu wniosku, konieczność wykonania zaskarżonej decyzji o udzieleniu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej pod budowę autostrady, jak i decyzji organu pierwszoinstancyjnego w części utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, wiąże się z poniesieniem przez stronę skarżącą znacznych kosztów. Wykonanie tych decyzji może zatem narazić skarżącą na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały w oparciu o art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), który ma wyjątkowy charakter, albowiem przepis ten pozwala na udzielenie w uzasadnionych przypadkach zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, mimo niezakończenia postępowania wywłaszczeniowego ostateczną decyzją. Natomiast art. 17 powołanej ustawy w ust. 2 stanowi, że decyzji tego rodzaju nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przyjmując takie rozwiązanie ustawodawca uznał, że jest ono konieczne dla usprawnienia procesu inwestycyjnego budowy dróg. W ramach wydanej decyzji na podstawie art. 17 powołanej ustawy nie zachodzi sytuacja pozbawienia skarżącej prawa własności, zostaje jednak w znacznym stopniu ograniczona możliwość dysponowania nieruchomością. Decyzja organu pierwszej instancji uzyskała rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na szczególny charakter i ważny interes społeczny i gospodarczy, bowiem dotyczy ona procesu inwestycyjnego budowy autostrady wraz z odcinkiem drogi ekspresowej. Jednakże odmowa jej wstrzymania byłaby istotnym zaburzeniem właściwego funkcjonowania lotniska użytku publicznego i jednocześnie naruszałaby w sposób rażący społeczny interes, a zatem ocena przesłanek z art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinna być dokonana szczególnie wnikliwie. Kolizja interesu społecznego polegającego na realizacji inwestycji drogowej z interesem społecznym związanym z prawidłowym funkcjonowaniem lotniska użytku publicznego, co ma miejsce w niniejszej sprawie, nie może przesądzać o negatywnym rozstrzygnięciu wniosku skarżącej, albowiem nie można przedkładać celu publicznego, jakim jest realizacja inwestycji drogowej nad cel publiczny związany z transportem lotniczym. Odmowa wstrzymania zaskarżonej decyzji mogłaby doprowadzić do tego, że realizacja inwestycji drogowej mogłaby się odbyć ze znaczącym uszczerbkiem dla funkcjonowania lotniska użytku publicznego i spowodować powstanie zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego. Zatem badając całokształt okoliczności sprawy należało uznać, że wnioskodawca w uzasadnieniu wniosku wykazał zaistnienie przesłanek, o których mowa w powołanym przepisie. W szczególności wykonanie inkryminowanych decyzji może spowodować powstanie zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego, a nawet doprowadzić do zamknięcia lotniska użytku publicznego, co w efekcie może spowodować znaczną szkodę majątkową, a to stanowi okoliczność uzasadniającą uwzględnienie wniosku i wstrzymanie wykonania decyzji. Wobec tego powołane we wniosku okoliczności stanowią uzasadnioną przesłankę uwzględnienia wniosku i wstrzymania wykonania decyzji. Z powyższych względów, w oparciu o art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.