I SA/Wa 537/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2011 r. sprawy ze skargi G. [...] S.A. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego G. [...] S.A. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie O., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, a następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] dokonał z urzędu sprostowania błędnie określonych numerów działek, w ten sposób, że zamiast działki nr [...] wpisał działkę nr [...] i zamiast działki nr [...] wpisał działkę nr [...], które – na skutek zażalenia G. [...] S.A. w K. – zostało uchylone postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], bowiem zmiana oznaczeń działek dokonana w trybie art. 113 kpa jest niedopuszczalna i nie może być kwalifikowana jako sprostowanie oczywistej omyłki. Z odwołaniem od powyższej decyzji wraz z żądaniem wstrzymania natychmiastowego jej wykonania wystąpiło G. [...] S.A. w K., podnosząc, iż nie została spełniona podstawowa przesłanka określona w przepisie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Nadto, powołując się na pismo Prezesa Urzędu [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. skarżący wskazał, iż realizacja decyzji w trybie natychmiastowej wykonalności powoduje wprowadzenie zmiany granicy lotniska, granicy części lotniczej lotniska, granicy lotniczego podejścia granicznego, przebiegu ogrodzenia lotniska, parametrów drogi startowej i jej zabezpieczeń (skrócenie długości drogi startowej i zabezpieczenie końca drogi startowej [...]), zmianę powierzchni ograniczających wysokość obiektów budowlanych i naturalnych w otoczeniu lotniska oraz zmianę lokalizacji wzrokowych pomocy nawigacyjnych oraz anteny kierunku [...]. Ponadto skarżący podniósł, iż zaistnienie istotnych zmian eksploatacyjnych i technicznych lotniska może doprowadzić do jego zamknięcia, co zdaniem skarżącego może narazić [...] na duże straty finansowe oraz utratę środków finansowych z programu pomocowego [...]. Minister Infrastruktury – po rozpatrzeniu powyższego odwołania G. [...] S.A. w K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] zezwalającej Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej pod budowę autostrady [...] na odcinku [...] wraz z odcinkiem drogi [...] łączącej [...] położonej w gminie O., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz nadającej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności – decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej udzielenia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie działek nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonych w gminie O., obręb [...] i w tym zakresie orzekł o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie działek nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonych w gminie O., obręb [...], przeznaczonych pod budowę autostrady [...] na odcinku [...] wraz z odcinkiem drogi [...] łączącej [...] zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister Infrastruktury wskazał, że z brzmienia art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) wprost wynika, iż udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może nastąpić jedynie w uzasadnionym przypadku i po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że Wojewoda [...] – wobec braku porozumienia z właścicielem nieruchomości w zakresie warunków nabycia gruntu na drodze cywilnoprawnej i po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości – pismem z dnia [...] marca 2009 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w sprawie wywłaszczenia prawa własności opisanej wyżej nieruchomości. Natomiast pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości wraz z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż w dniu [...] stycznia 2009 r. Minister Infrastruktury zawarł ze spółką [...] S.A. umowę o budowę i eksploatację autostrady [...] na odcinku, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość. Inwestor zaznaczył, iż przekazanie gruntów koncesjonariuszowi, zgodnie z umową, powinno nastąpić w terminie trzech miesięcy od daty podpisania umowy o budowę i eksploatację autostrady. Rozpoczęcie prac zaplanowano na 2009 rok, zaś zakończenie w 2011 roku. Zatem w przedmiotowej sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek", bowiem przeniesienie ruchu drogowego z dróg ogólnodostępnych na autostradę spowoduje poprawę warunków ruchu oraz jego bezpieczeństwa. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło G. S.A. w K., zarzucając naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, poprzez przyjęcie, że w niniejszym stanie faktycznym zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu powołanego przepisu; 2) postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniając wyłącznie interes wnioskodawcy, nierozpoznanie twierdzeń i dowodów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu oraz wadliwe uzasadnienie decyzji. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, a ponadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 października 2010 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. w części utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją Ministra Infrastruktury, uznając, iż odmowa wstrzymania byłaby istotnym zaburzeniem właściwego funkcjonowania lotniska użytku publicznego i jednocześnie naruszałaby w sposób rażący interes społeczny. Kolizja interesu społecznego polegającego na realizacji inwestycji drogowej z interesem społecznym związanym z prawidłowym funkcjonowaniem lotniska użytku publicznego, nie może przesądzać o negatywnym rozstrzygnięciu wniosku, bowiem nie można przedkładać celu publicznego, jakim jest realizacja inwestycji drogowej nad cel publiczny związany z transportem lotniczym. Odmowa wstrzymania zaskarżonej decyzji mogłaby doprowadzić do tego, że realizacja inwestycji drogowej mogłaby się odbyć ze znaczącym uszczerbkiem dla funkcjonowania lotniska użytku publicznego i spowodować powstanie zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją nastąpiło w trybie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 154, poz. 958). Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wprowadziły szczególny tryb pozyskiwania przez inwestora publicznego, jakim w sprawach budowy dróg jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Szczególny, odrębny od zasad określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tryb nabywania gruntów pod budowę dróg, przewidziany w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r., charakteryzuje się istotnym uproszczeniem postępowania administracyjnego w tych sprawach. Zgodnie z zamierzeniem ustawodawcy służyć to ma uproszczeniu procedur i przyspieszeniu procesu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie doprowadzenia do szybkiej budowy autostrad, a także rozbudowy i modernizacji pozostałej sieci dróg szybkiego ruchu. Wyjątkowość uregulowań ustawy wyraża się przede wszystkim w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabywaniem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez wykonawców na cele budowlane. Należy jednak zwrócić uwagę, iż każda norma wprowadzająca wyjątek od zasad ogólnych musi podlegać ścisłej wykładni i w żadnym razie nie mogą mieć do niej zastosowania zabiegi interpretacyjne odwołujące się do analogii. Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przewiduje możliwość udzielenia przez właściwego wojewodę, w drodze decyzji, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Ten tryb niezwłocznego zajęcia nieruchomości może być jednak zastosowany jedynie w przypadku zaistnienia uzasadnionego przypadku, czyli takiego, który wskazywałby na konieczność niezwłocznego zajęcia nieruchomości ze względu na cel, jaki ma być na niej realizowany, a także wszelkie okoliczności temu towarzyszące. Pojęcie "uzasadnionego przypadku" nie zostało zdefiniowane w ustawie, co oznacza, że ustawodawca pozostawił organowi administracji swobodę w ocenie, czy taki uzasadniony przypadek ma miejsce. Jednakże taka swoboda nie może oznaczać dowolności i arbitralności, a dokonany wybór musi być dostatecznie przez organ administracji uzasadniony przesłankami zindywidualizowanymi, odnoszącymi się do konkretnej sprawy (por. wyrok siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OSA 5/01, ONSA 2002, z. 2, poz. 50; Lex nr 50459). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] przyjął wprost za trafne i nie wymagające weryfikacji i szczegółowego uzasadnienia stwierdzenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad we wniosku z dnia [...] kwietnia 2009 r., że "rozwiązywanie problemów komunikacyjnych kraju jako celu zajęcia nieruchomości, stanowi niewątpliwie uzasadniony przypadek" oraz "z uwagi na wyjątkowo ważny interes Skarbu Państwa (...) wniosek należy uznać jako w pełni uzasadniony". Natomiast Minister, rozpatrując odwołanie, podzielił argumentację wnioskodawcy odzwierciedloną w treści zaskarżonej decyzji Wojewody i stwierdził, że w sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., bowiem przeniesienie ruchu drogowego z dróg ogólnodostępnych na autostradę spowoduje poprawę warunków ruchu oraz jego bezpieczeństwa, całkowicie pomijając stanowisko i argumentację odwołującego się G. [...] S.A., a jedynie stwierdzając arbitralnie, że podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące potencjalnych utrudnień i niedogodności związanych z funkcjonowaniem lotniska nie są przedmiotem oceny organu odwoławczego w niniejszym postępowaniu. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że przyjęta przez organy ocena zaistnienia "uzasadnionego przypadku" została wyprowadzona przy wybiórczej ocenie materiału dowodowego. W trakcie prowadzonego postępowania organy obu instancji nie podjęły żadnych prób zweryfikowania stanowiska wnioskodawcy i nie dokonały rzetelnej oceny całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszono zasady określone w art. 7, art. 77 § 1 i 80 kpa nakładające na organy administracji publicznej obowiązek rozpatrzenia i dokonania oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organy nie dopełniły obowiązku prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy na tle całokształtu zebranego materiału dowodowego i nie zbadały, czy w sprawie zaistniał "uzasadniony przypadek" udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości. Brak dogłębnego ustosunkowania się przez organy rozpoznające sprawę do całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, powoduje, że Sąd nie może dokonać oceny, czy w sprawie spełniona została przesłanka "uzasadnionego przypadku". Uzasadniając zaistnienie uzasadnionego przypadku, organ winien dokonać oceny spełnienia tej przesłanki również przez pryzmat zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu, których przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji organ nie wziął pod uwagę. Organ odwoławczy nie odniósł się do licznych zarzutów, podniesionych przez skarżącego w obszernym odwołaniu z dnia 1 września 2009 r. i nie uwzględnił przedstawionych racji zarządzającego lotniskiem użytku publicznego, że nieruchomości objęte zaskarżoną decyzją stanowią immanentną część obszaru lotniska, a w szczególności potrzeby ochrony interesu publicznego i obywateli oraz konieczności zabezpieczenia bezpieczeństwa ruchu lotniczego. Nie można bowiem przedkładać celu publicznego, jakim jest realizacja inwestycji drogowej nad cel publiczny związany z transportem lotniczym. Zmiana części lotniczej lotniska poprzez wyłączenie z jej granic nieruchomości objętych kwestionowaną decyzją może spowodować poważne zakłócenia [...] oraz spowodować wymierne straty zarówno dla skarżącego, jak i pośrednio również dla akcjonariuszy. Okoliczności tych, podnoszonych w postępowaniu administracyjnym, organy nie wzięły pod uwagę przy rozpoznawaniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2009 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowych nieruchomości. Powoływanie się, w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji, na poprawę jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników dróg bez uwzględnienia, a wcześniej zweryfikowania argumentów drugiej strony sporu, nie pozwala na ocenę, czy mamy do czynienia z "uzasadnionym przypadkiem". Organy obu instancji dokonały oceny zgromadzonych w sprawie dowodów w sposób niepełny i wybiórczy, co nie pozwala na stwierdzenie, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej własność skarżącego, taki uzasadniony przypadek zaistniał, czym naruszono również art. 107 § 3 kpa przez brak wskazania przyczyn, dlaczego jedne fakty organ uznał za udowodnione, zaś innym dowodom, wskazanym przez skarżącego, odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Gdyby bowiem okazało się, że, jak twierdzi skarżący, natychmiastowe zajęcie nieruchomości przez inwestora budowy drogi prowadziłoby do faktycznego zamknięcia lotniska, których to twierdzeń organy nie zweryfikowały, to nie można byłoby uznać, że zaistniał "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 specustawy. W świetle przedstawionego stanu faktycznego i prawnego należało uznać, że zaskarżone decyzje naruszają prawo, które to naruszenie skutkowało uwzględnieniem skargi, bowiem organy orzekające w sprawie nie poddały dostatecznej analizie wniosku o udzielenie zezwolenia, czy faktycznie spełniona została przesłanka "uzasadnionego przypadku", określona w art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., przemawiająca za udzieleniem zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.