I SA/Wa 537/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi H. S. i J. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz H. i J. S. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie [...], obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, ze Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł [...] wraz z infrastrukturą. Decyzja ta została sprostowana postanowieniem z dnia [...] października 2011r. oraz zmieniona w części decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011r. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz H. i J. S. w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie [...], obrębie [...] oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. i J. S. podnosząc, ze decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji została wydana wadliwie. Ponadto w ocenie skarżących operat szacunkowy o wartości wycenianej nieruchomości został sporządzony nieprawidłowo, ponieważ przyjęto do porównań ceny transakcji nieruchomościami podobnymi z 2009r., a tym samym nie przyjęto cen odszkodowania z daty ustalenia odszkodowania. Rozpatrując sprawę niniejszą Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008r. nr 193, poz. 1194 ze zm.) wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4 ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Organ podał, ze w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] stycznia 2012r. przez rzeczoznawcę majątkowego E. W.. Autorka operatu ustaliła, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy R., uchwalony Uchwałą Rady Gminy [...], zgodnie z którym przedmiotowe działki znajdują się na terenach upraw rolnych oraz terenach o funkcji komunikacyjnej- droga szybkiego ruchu. Rzeczoznawca wyceniając grunt zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Na podstawie badania rynku stwierdziła, że dla nieruchomości rolnych i leśnych przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, zatem wycenę przeprowadzono na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, które wystąpiły na rynku lokalnym. Do ostatecznej analizy biegła wybrała 14 nieruchomości i porównała je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Nieruchomości porównawcze stanowiły nieruchomości nabywane pod inwestycje drogowe w roku 2009 na terenie gminy T. Późniejsze transakcje zawarte aktami notarialnymi nie wystąpiły, wobec tego, zdaniem Ministra, biegła słusznie wykorzystała transakcje starsze niż dwuletnie. Naniesienia budowlane występujące na przedmiotowej nieruchomości (przepust wodny) obliczono podejściem kosztowym, metodą kosztów odtworzenia na kwotę [...] zł. Wartość rynkową prawa własności biegła obliczyła na kwotę [...] zł. Wartość oszacowania obejmuje grunty wraz z zasiewem, gdyż takie zbywane były nieruchomości porównawcze. Minister zauważył, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca ustaliła, że cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości, wobec tego do porównań prawidłowo zostały przyjęte nieruchomości nabywane na cele drogowe. Jednocześnie jest to przeznaczenie tożsame z przeznaczeniem części wycenianej nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził, ze analiza sporządzonego operatu nie wykazała nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autorka operatu wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Odnosząc się do zarzutów dotyczących decyzji lokalizacyjnej, organ II instancji wskazał, ze mogły one być podnoszone jedynie w postępowaniu lokalizacyjnym. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego przyjęcia do porównań transakcji nieruchomościami z 2009r. Minister wskazał, że biegła wyjaśniła, iż okresem badania rynku był rok 2009, gdyż późniejsze transakcje zawarte w formie aktów notarialnych nie wystąpiły. Ponadto w piśmie z dnia 12 marca 2012r. rzeczoznawca wyjaśniła, że transakcje drogowe wydzielone z gruntów niebudowanych w ostatnich dwóch latach w ogóle nie występują. Jednocześnie biegła wskazała, że wykorzystane przez nią transakcje charakteryzują się dużą stabilnością danych, brakiem zmian w czasie, dostatecznym wyrównaniem cen oraz ogólnym podobieństwem nieruchomości porównawczych do wycenianych. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieustalenia wysokości odszkodowania według wartości nieruchomości z dnia wydania decyzji odszkodowawczej, organ II instancji wyjaśnił, że z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika domniemanie aktualności operatu przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. i J. S.zarzucając jej obrazę art. 77 i 80 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 1 i § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez uznanie operatu szacunkowego z dnia [...] stycznia 2012r. jako sporządzonego zgodnie z wymogami rozporządzenia i przyjęcie w nim jako nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej nabywanych pod inwestycje drogowe w 2009r. na terenie gminy T., co w konsekwencji doprowadziło do oparcia się przez organ w zaskarżonej decyzji na operacie szacunkowym zawierającym niewłaściwy dobór nieruchomości podobnych i do ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości według cen nieaktualnych na dzień wydania decyzji Wojewody [...]. Ponadto zarzucono obrazę art. 8 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. poprzez nie załatwienie sprawy w maksymalnym terminie przewidzianym w ww przepisach oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, ze operat szacunkowy stanowiący w niniejszym postępowaniu podstawę do ustalenia odszkodowania nie odpowiada cechom operatu prawidłowego i wiarygodnego, a tym samym nie może być podstawą ustaleń faktycznych. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, ze sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ.U. z 2012r. poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Zaskarżoną decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. ustalającą odszkodowanie za nieruchomość położoną w obrębie [...], gmina R., oznaczoną jako działki nr [...] i [...]. Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających w niniejszej sprawie odnośnie prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania. Odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalone zostało stosownie do art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej "ugn") podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami - ust 2 ww. przepisu. Pojęcie "stan nieruchomości" zostało sprecyzowane przez ustawodawcę w art. 4 pkt 17 tej ustawy wskazującym, że należy przez to rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno - użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Wartość rynkowa nieruchomości jest określana przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 154 ust. 1 ugn, który dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2 cyt. art.). Operat szacunkowy, jako stanowiący efekt pracy powołanego w postępowaniu biegłego, powinien być sporządzony w oparciu o przepisy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) - a w szczególności § 36. Zgodnie z treścią ust. 1 tego ostatniego § wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Przy czym nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Z kolei, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4 ww §). W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca w sporządzonym dla potrzeb postępowania operacie majątkowym określił wartości rynkowe nieruchomości przyjmując do porównania rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Powyższe powoduje, że operat szacunkowy sporządzony został w oparciu o właściwe dobory transakcji porównawczych, zgodnie z § 36 ust. 4 ww rozporządzenia. Z uwagi na fakt, iż wyceniana nieruchomość znajdowała się na terenie rolnym, tym samym organ prawidłowo zastosował tzw. "zasadę korzyści''. Biegła objęła analizą rynek nieruchomości gruntowych nabywanych pod inwestycje drogowe w roku 2009 na terenie gminy T.. Obszar geograficzny badanego rynku obejmował województwo [...]. Wyceniając grunt rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Szacując wartość rynkową gruntu rzeczoznawca określiła te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości tj.: lokalizację, dojazd oraz sąsiedztwo. Następnie rzeczoznawca dokonała korekty cen w oparciu o ustalone cechy różnicujące. Co istotne w okolicznościach niniejszej sprawy przepis art. 134 ust. 3 u.g.n. określa, iż wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli zaś przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Z powołanych przepisów wywieść należy, że odszkodowanie powinno odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości. Przy ustalaniu tej wartości bierze się pod uwagę istotne cechy nieruchomości i aktualne ceny nieruchomości podobnych w obrocie rynkowym. Ponadto zaś, w myśl prawa korzyści sformułowanego w art. 134 ust. 4 u.g.n., jeżeli wartość nieruchomości określona według jej przeznaczenia na cel wywłaszczenia (przejęcia) byłaby wyższa od wartości określonej według aktualnego sposobu użytkowania, to w takiej sytuacji ustawodawca przyznaje osobom wywłaszczanym (których nieruchomość przejęto) prawo w postaci ustalenia odszkodowania na podstawie przeznaczenia nieruchomości, zgodnego z celem wywłaszczenia (przejęcia). Jest to o tyle uzasadnione, że gdy nieruchomość posiada większą wartość według przeznaczenia na cel wywłaszczenia (przejęcia), to oznacza, że także nabycie jej w drodze umowy dla zrealizowania celu wywłaszczenia skutkowałoby możliwością uzyskania za nią wyższej ceny. Z tego też powodu osoby wywłaszczane mają prawo uzyskać odszkodowanie właśnie adekwatne do istniejących możliwości zagospodarowania nieruchomości, skoro wartość nieruchomości determinowana jest nie tylko aktualnym sposobem korzystania z niej, ale także całym zakresem możliwości korzystania z niej w ramach obowiązującego prawa. W każdej bowiem chwili nieruchomość ta może być zagospodarowana w każdy dozwolony prawem sposób i dlatego wartość nieruchomości jest w tym przypadku pochodną jej inwestycyjnej atrakcyjności (J. Jaworski, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. M. Wolanina, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, źródło: Legalis). Powyższe oznacza, że jeżeli w procesie wyceny rzeczoznawca ustali, że większa jest wartość nieruchomości o przeznaczeniu określonym w decyzji wywłaszczeniowej (o przejęciu), aniżeli jej wartość według aktualnego sposobu użytkowania to powinno się korzystnie dla strony, której pozbawia się nieruchomości, określić jej wartość według sposobu użytkowania wynikającego z planowanego (w decyzji o wywłaszczeniu/przejęciu) sposobu użytkowania. W konsekwencji, sporządzając operat szacunkowy, jeżeli rzeczoznawca stosuje podejście porównawcze, bez względu na to, czy posłuży się metodą porównywania parami, czy korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2-4 rozporządzenia), zobowiązany jest objąć badaniem transakcje dotyczące nieruchomości, których sposób użytkowania odpowiada sposobowi użytkowania określonemu w decyzji o wywłaszczeniu (przejęciu). W tym kontekście podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, iż trafnie rzeczoznawca majątkowy przy sporządzeniu operatu szacunkowego do porównań przyjął nieruchomości nabywane na cele drogowe zważywszy, że jak ustaliła biegła cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie zwiększa wartość nieruchomości. Ponadto jak słusznie wskazał Minister jest to przeznaczenie tożsame z przeznaczeniem części wycenianej nieruchomości. Z tych też względów nie można postawić rzeczoznawcy majątkowemu zarzutu przyjęcia do porównań transakcji nieruchomościami drogowymi z 2009r. tym bardziej, ze biegła wskazała, iż wykorzystane przez nią transakcje charakteryzują się dużą stabilnością danych, brakiem zmian w czasie, dostatecznym wyrównaniem cen oraz ogólnym podobieństwem nieruchomości porównawczych do wycenianych, przy jednoczesnym braku na badanym rynku późniejszych transakcji nieruchomościami drogowymi. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny konkretnej nieruchomości, może uwzględniając dłuższy okres czasu wziąć pod uwagę ( jako materiał porównawczy) transakcje dokonywane w czasie bardziej lub mniej odległym od dnia wyceny, pod warunkiem, że jest to korzystniejsze dla strony i uzasadnione zaistniałymi okolicznościami. A taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, co wynika z danych zawartych w przedmiotowym operacie szacunkowym i wyjaśnień rzeczoznawcy. Dodać należy, że biegła prawidłowo również ustaliła wartość naniesienia na przedmiotowej nieruchomości ( przepust wodny)na podstawie art. 135 ugn podejściem kosztowym, metodą kosztów odtworzenia. Tak więc, w sprawie niniejszej organy administracji ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość, oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego E. W. uznając sporządzony przez nią operat szacunkowy za prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Ocenę tę Sąd w pełni podziela. Wskazać bowiem należy, że operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa, stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Podobnie zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym a nie prawnym. W sytuacji kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, to zawarta w skardze polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii nie zasługuje na uwzględnienie. Zważyć również należy, że skarżący nie przedłożyli własnej kontrwyceny, która wskazywałaby inną niż ustalona przez rzeczoznawcę wartość odjętego prawa, co z kolei mogłoby rzutować na ocenę przez organ wiarygodności przedmiotowego operatu. Nie przedłożono także opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ugn, kwestionującej jego poprawność. Samo zaś subiektywne przekonanie osób zainteresowanych uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. W tej sytuacji zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego należy uznać za chybione, jak również zarzuty dotyczące jego nieaktualności. Rację należy przyznać organowi II instancji, że z uwagi na to, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne ( art. 15 k.p.a.), odszkodowanie powinno być ustalone według cen aktualnych na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy. Zaś z art. 156 ust. 3 ugn wynika domniemanie aktualności operatu przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] sierpnia 2012r., a organu II instancji w dniu [...] stycznia 2013r.Operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] stycznia 2012r., a więc w dacie wydania zaskarżonej decyzji zachował swą aktualność biorąc pod uwagę treść art.156 ust. 3 ugn. Pozostałe zarzuty skargi dotyczące przekroczenia przez organy administracji ustawowych terminów przewidzianych dla załatwienia sprawy administracyjnej mogłyby stać się przedmiotem kontroli Sądu, ale w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszym postępowaniu fakt przekroczenia przez organy terminów załatwienia sprawy nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości wydanych rozstrzygnięć, które zapadły po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z zasadami ogólnymi kodeksu postępowania administracyjnego, przy prawidłowym zastosowaniu przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.