I SA/Wa 539/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.), Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, NSA Anna Lech, , Protokolant Małgorzata Mierzejewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi N. R. i Z. T. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. 1.uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących N. R. i Z. T. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 539/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku N. R. i Z. T. reprezentowanych przez radcę prawnego Z. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r., nr [...] stwierdzającą, że w części dotyczącej działki nr [...] w obrębie [...] orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1956 r., nr [...] odmawiające dotychczasowej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] "[...]" Rej. hip. [...] zostało wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa (tj. w części działki nr [...] i działki nr [...] w obrębie [...]) stwierdzającą nieważność tego orzeczenia, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2003 r. W uzasadnieniu podniósł, że w toku prowadzonego postępowania nadzorczego ustalono, że zabudowana nieruchomość [...] położona przy ul. [...] nr hip. "[...]", Rej. hip [...], stanowiącą własność Z. T. została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dniu [...] sierpnia 1948 r. A. R., uznając się za pełnomocnika Z. T., złożył wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy na gruncie przy ul. [...] "[...]" Rej. hip. [...]. Do wniosku załączono pełnomocnictwo udzielone A. R. przez Z. T. do podjęcia kroków w celu wprowadzenia jej w posiadanie nieruchomości [...], przy ul. [...], ul. [...], nr hip. [...] i [...]; ul. [...], nr hip. [...]; ul. [...], nr hip. [...]: ul. [...], nr hip. [...]; przy ul. [...], nr hip. [...]; ul. [...], nr hip. [...]. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] grudnia 1956 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło dotychczasowej właścicielce prawa własności czasowej nieruchomości położonej przy ul. [...] "[...]", Rej. hip. [...], uznając, iż teren przedmiotowej nieruchomości zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczony na cele społeczne, a korzystanie z gruntu przez dotychczasową właścicielkę nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według opracowywanego planu. Z akt sprawy nie wynika, aby zostało złożone odwołanie od tego orzeczenia. Obecnie przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obrębie ewid. [...], w skład jej wchodzi część działki ewid. nr [...] i działka ewid. nr [...] stanowiące własność Skarbu Państwa oraz działka ewid. nr [...] stanowiąca w [...] części własność W., a w pozostałej części własność Skarbu Państwa. Jak wynika z akt sprawy A. R. nie był osobą uprawnioną do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy, ponieważ pełnomocnictwo udzielone mu przez Z. T. nie obejmowało uprawnienia do wystąpienia przez niego w jej imieniu z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] "[...]", Rej. hip. [...]. Wydanie zaś orzeczenia administracyjnego przez Prezydium Rady Narodowej w W. na wniosek osoby nie będącej stroną w sprawie stanowi rażące naruszenie art. 9 ust. 1 i art. 11 rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym z dnia 22 marca 1928 r. (Dz. U. R. P. Nr 36, poz. 341), co skutkuje stwierdzeniem nieważności orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Działka nr [...] w obrębie [...] została oddana w użytkowanie wieczyste Rządowi Republiki [...] – Ambasadzie Republiki [...] w Polsce na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej w dniu [...] czerwca 2000 r. akt notarialny Rep. [...] nr [...]. Oznacza to zaistnienie w tej części nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa i dlatego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w tej części ograniczył się do stwierdzenia wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1956 r. z naruszeniem prawa. Ponadto organ ustosunkowując się do kwestii zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy stwierdził, że podnoszony przez wnioskodawców argument nie zaistnienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych nie jest zasadny. Dokonanie bowiem czynności cywilnoprawnej w stosunku do nieruchomości hipotecznej, odnośnie której zapadło ostateczne orzeczenie administracyjne o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej jest okolicznością powodującą nieodwracalność skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, co wyłącza stwierdzenie jego nieważności, bowiem organ administracyjny nie może przy zastosowaniu dostępnych mu środków prawnych decydować o bycie prawnym umowy cywilnoprawnej z dnia [...] czerwca 2000 r. Skoro powrót do poprzedniego staniu prawnego nie jest możliwy w drodze administracyjnoprawnej, oznacza to, zdaniem organu, wystąpienie w sprawie, w zakresie części nieruchomości hipotecznej oddanej w użytkowanie wieczyste, nieodwracalnych skutków prawnych. Biorąc pod uwagę treść pełnomocnictwa udzielonego przez Z. T. A. R. stwierdzić należy, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] grudnia 1956 r. wydane zostało po rozpoznaniu wniosku złożonego przez osobę, która nie była uprawniona do wystąpienia ze skutecznym prawnie wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości w imieniu Z. T., co stanowi rażące naruszenie art. 9 ust. 1 i art. 11 rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym z dnia 22 marca 1928 r. (Dz. U. R.P. Nr 36, poz. 341), wypełniające przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1956 r. Organ wskazał ponadto, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny, który również złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...] właścicielom (których danych nie podał) nie jest podmiotem wymienionym w art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy uprawnionym do występowania z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej. Nie został on wyposażony w takie uprawnienie przez dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.), co potwierdza również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 11 października 2000 r., sygn. akt IV SA 1620/00 czy z dnia 2 października 2003 r., sygn. akt I SA 3161/01). Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył w imieniu N. R. i Z. T. radca prawny Z. B. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r. Zarzucił powyższym decyzjom naruszenie procedury administracyjnej poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie oraz naruszenie prawa materialnego. W uzasadnieniu podniósł, że decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz Ministra Infrastruktury naruszyły procedurę administracyjną poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, a także prawo materialne. W toku całego postępowania administracyjnego stanowisko stron wyrażone na piśmie zostało pominięte, tego typu praktyka, zdaniem pełnomocnika skarżących, narusza praworządność (art. 7 kpa) i jest niedopuszczalna. Ocena materiału dowodowego w sprawie przeprowadzona została w sposób wadliwy, co miało wpływ na wynik postępowania. W szczególności organy nie odniosły się do zarzutu wadliwego zastosowania art. 7 dekretu z dnia 26 października 1946 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, co zdaniem skarżącego, doprowadziło do błędnej decyzji. Skarżący nie zgadza się również ze stwierdzeniami organów, że A. R. nie był osobą legitymowaną do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu w imieniu byłej właścicielki, bowiem Prezydium Rady Narodowej w W. rozstrzygając wniosek uznało prawidłowość jego legitymacji do złożenia takiego wniosku, a decyzja odmawiająca ustanowienia prawa własności czasowej wskazywała inne podstawy niż brak prawidłowo złożonego wniosku. Strony, zdaniem skarżącego, nie mogą obecnie ponosić ujemnych konsekwencji zaniechania (braku wezwania do uzupełnienia treści pełnomocnictwa) organu administracji z 1956 r. jak tego chcą organy rozpoznające sprawy w 2003 r. i 2004 r., gdyż stanowi to ewidentne naruszenie prawa. Uchybień formalnych wniosku należało dopatrywać się w dacie wydania orzeczenia, a nie 50 lat później. Stwierdził, że gdyby nawet uznać, że A. R. nie był legitymowany do złożenia wniosku w imieniu Z. T. – to byłoby to prowadzenie cudzych spraw bez zlecenia. Spadkobiercy Z. T. zgodnie z treścią art. 756 kc potwierdzają skuteczność złożenia w 1948 r. wniosku dekretowego przez A. R. w imieniu Z. T. Poza tym, zdaniem skarżącego, poprzez oddanie części działki nr [...] w użytkowanie wieczyste Ambasadzie Republiki [...], na podstawie umowy cywilnoprawnej, nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, bowiem odwrócenie skutków prawnych takiej czynności jest możliwe z punktu prawa administracyjnego i prawa cywilnego, poprzez uchylenie decyzji administracyjnej o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, a następnie nieważności umowy zawartej w formie aktu notarialnego na drodze postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury stwierdził, że zarzuty skargi nie zawierają żadnych nowych okoliczności, a stanowią jedynie powtórzenie tych, co do których ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż w niej podniesione. Sąd badając legalność orzeczenia administracyjnego nie jest związany granicami skargi. Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od wyrażonej w art. 16 kpa ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i z tych względów stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone wystąpienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 kpa. Organ upatruje wystąpienia przyczyn rażącego naruszenia prawa poprzez organ wydający decyzję w 1956 r., w tym że została wydana na wniosek osoby nieuprawnionej. Zdaniem sądu, organ wydając orzeczenie merytoryczne w sprawie niewątpliwie naruszył prawo, jednak nie w sposób rażący. Określenie pojęcia rażącego naruszenia prawa zostało szeroko przedstawione w doktrynie. Na tle tych publikacji można przyjąć istnienie powszechnie uznawanej zasady, według której, jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa kwalifikowane mogą być nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, ale również naruszenia przepisów kompetencyjnych lub przepisów procesowych. Naruszenie prawa musi być przy tym takie, że jego skutki nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oceniając decyzję z dnia [...] grudnia 1956 r. Prezydium Rady Narodowej W. należy uwzględnić, iż w dacie jej wydania obowiązywały przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Przepisy tego dekretu (art. 7 ust. 1) nakładały na danego właściciela gruntu lub jego pełnomocnika, czy spadkobierców obowiązek do złożenia w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. W niniejszej sprawie bezspornie ustalono, że wniosek taki został złożony przez osobę nieuprawnioną (A. R.), zatem organ nie powinien takiego wniosku w ogóle rozpatrywać, tymczasem wydał merytoryczne rozstrzygnięcie odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu dotychczasowemu właścicielowi, z powodu przeznaczenia go w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego na cele społeczne. Oceniając powyższe wady postępowania i decyzji należy jednak rozważyć, czy miały one wpływ na wynik sprawy tzn. czy ich usunięcie doprowadziłoby do wydania decyzji pozytywnej dla strony. Odpowiedź na tak postawione pytanie jest negatywna. Sąd uznał, że organ administracji wydając w dniu [...] grudnia 1956 r. decyzję nr [...] odmawiającą dotychczasowej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] "[...]" Rej. hip. [...], orzekł prawidłowo, chociaż podał wadliwe motywy rozstrzygnięcia, ale nie było to rażące naruszenie prawa, ponieważ i tak nie było w zaistniałym stanie faktycznym prawnych możliwości do wydania decyzji pozytywnej dla stron. Dlatego też Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz Minister Infrastruktury nie kwestionując, że wniosek złożyła osoba nieuprawniona, rozpatrując sprawę nie powinni byli stwierdzać nieważności decyzji administracyjnej z dnia [...] grudnia 1956 r., gdyż zaistniała sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem, a jego uzasadnieniem. Ponadto Sąd zauważył, że organ prowadząc postępowanie administracyjne nie ustalił w sposób właściwy, zgodny z przepisami kodeksu cywilnego (prawem spadkowym) kręgu spadkobierców po Z. T., ponieważ w aktach sprawy brak jest postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po wyżej wymienionej (znajduje się tylko sporządzony w [...] testament). Nie można zatem stwierdzić, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, czy wszyscy uprawnieni brali udział w postępowaniu administracyjnym. Mogłoby to stanowić przesłankę do wznowienia postępowania i choćby tylko z tego powodu zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r. należałoby uchylić. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.