I SA/Wa 54/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Skarbu Państwa decyzją nr [...] z [...] listopada 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania Powiatu [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności mienia Skarbu Państwa, obejmującego nieruchomość położoną w J. przy ul. [...], oznaczoną jako działka ew. nr [...] z obrębu [...]o pow. [...] ha, uregulowaną w księdze wieczystej nr [...]. Decyzja Ministra wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Opisana na wstępie nieruchomość w dniu 1 stycznia 1999 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej: "Przepisy wprowadzające (...)"), wchodziła w skład działki nr [...] o pow. [...] ha i stanowiła własność Skarbu Państwa. Własność tą Skarb Państwa nabył na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87 ze zm.). Działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) zabudowana jest dwoma przylegającymi do siebie trzykondygnacyjnymi budynkami: biurowym i biurowo mieszkalnym, budynkiem garażowym oraz jednokondygnacyjnym budynkiem handlowo-usługowym. W budynkach biurowym i biurowo mieszkalnym w dacie wejścia w życie ww. ustawy prowadziły działalność następujące jednostki: Poradnia [...] w J., Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w J., Klub N., Klub P. w J., związki [...], K. dla [...]. Ponadto mieściły się tam dwa lokale wykorzystane na mieszkania [...]. Nieruchomość ta w sposób faktyczny (bez tytułu prawnego) administrowana była przez X [...] w J., która to X z dniem 1 stycznia 1999 r. została przejęta przez Powiat [...], stosownie do art. 48 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. W związku z wystąpieniem Powiatu [...] o potwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności powyższej nieruchomości w trybie art. 60 ustawy Przepisy wprowadzające (...), Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w tym przedmiocie o czym zawiadomił strony pismem z 30 marca 2011 r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, decyzją z [...] maja 2011 r. odmówił on potwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat [...] ww. nieruchomości. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda, wskazując na treść art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. wywodził, że nabycie w tym trybie przez jednostki samorządu terytorialnego mienia Skarbu Państwa mogło nastąpić jedynie w odniesieniu do tego mienia, którym podmioty (wymienione w tym przepisie) władały na zasadach określonych w ustawach regulujących wykonywanie przez Skarb Państwa władztwa nad mieniem państwowym, czyli na zasadach analogicznych do władania mieniem Skarbu Państwa przez państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, w szczególności analogicznych do użytkowania, zarządu lub trwałego zarządu. Faktyczne natomiast dysponowanie mieniem bez żadnego formalnego tytułu prawnego nie może być podstawą do zastosowania ww. art. 60 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...), albowiem nie mieści się w pojęciu "władania". Poradnia [...] w J., w dacie tej nie legitymowała się zaś jakimkolwiek tytułem prawnym do tej nieruchomości, co oznacza, że nie została w sprawie spełniona przesłanka określona w ww. przepisie warunkująca komunalizację mienia. Organ powołał się przy tym na wykładnię pojęcia "władanie" dokonaną przez Sąd Najwyższy w wyroku z 4 grudnia 2002r. sygn. akt III RN 206/2001 (OSNP 2003/24/585). Od decyzji tej Powiat [...] wniósł odwołanie, zarzucając Wojewodzie naruszenie art. 60 ustawy Przepisy wprowadzające (...) w związku z treścią art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. - o zmianie ustawy o rozwoju systemu oświaty i wychowania oraz ustawy - Karta Nauczyciela (Dz.U. z 1990r., nr 34, poz. 197), poprzez błędne przyjęcie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie została spełniona przesłanka władania mieniem Skarbu Państwa przez Poradnię [...] w J. Tytuł prawny, na podstawie którego Poradnia władała nieruchomością wynikał bowiem wprost z ustawy, tj. ww. art. 3 ust. 3 ustawy z 17 maja 1990 r., zgodnie z którym część mienia służącego dotychczas bezpośrednio wykonywaniu zadań przez kuratorów oświaty i wychowania z dniem wejścia w życie tej ustawy (26 maja 1990 r) przeszła w zarząd kuratorów. Poradnia zaś była jednostką podległą Kuratorium Oświaty w L., za pomocą której Kuratorium realizowało swoje uprawnienia. W następstwie rozpoznania tego odwołania Minister Skarbu Państwa, decyzją z [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...]. Minister podzielił argumentację organu pierwszej instancji, iż wobec braku dokumentów potwierdzających, władanie sporną nieruchomością przez jednostkę przejętą przez Powiat [...] (Poradnię [...] w J.) nie została spełniona przesłanka z art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. warunkująca jej nabycie z mocy prawa przez ten Powiat. Odnosząc się zaś do kwestii związanej z przywołanym w odwołaniu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1990r. o zmianie ustawy o rozwoju systemu oświaty i wychowania oraz ustawy - Karta Nauczyciela, Minister zauważył, że w przypadku ustanowienia w tym trybie zarządu, winna była również zostać wydana stosowana decyzja właściwego miejscowo kierownika urzędu rejonowego o ustanowieniu tego prawa na rzecz właściwego kuratora oświaty. Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami prawa, jak również utrwalonym orzecznictwem przejście określonego mienia w zarząd danej jednostki musi być potwierdzone aktem stanowiącym dany stan prawny. Takiej decyzji brak jest natomiast w aktach rozpoznawanej sprawy. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Wojewody [...] wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Powiat [...] wniósł na decyzję Ministra Skarbu Państwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie 60 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) w związku z treścią art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o zmianie ustawy o rozwoju systemu oświaty i wychowania oraz ustawy - Karta Nauczyciela, przez błędne przyjęcie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie została spełniona przesłanka władania mieniem Skarbu Państwa w dniu 1 stycznia 1999 r. przez Poradnię [...] w J. — jednostkę przejętą z tym dniem przez Powiat [...]. Skarżący zakwestionował stanowisko Ministra Skarbu Państwa, iż dla stwierdzenia przejścia nieruchomości w zarząd Kuratorium Oświaty w L. konieczne było wydanie w tym przedmiocie stosownej decyzji. Zarząd ten został bowiem ustanowiony z mocy ustawy z 17 maja 1990 r. Ustawa ta zaś weszła w życie w dniu 26 maja 1990 r. i jest aktem późniejszym, niż ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r., jak też nie zawiera żadnego odesłania do tej ustawy. Skarżący podkreślił ponadto, że także w obecnym stanie prawnym w niektórych przypadkach powstanie prawa trwałego zarządu nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, czyli nie powstaje w trybie określonym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Taka sytuacja ma miejsce np. w przypadku nieodpłatnego trwałego zarządu gruntami w pasie drogowym, o którym mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniósł również uczestnik postępowania – Gmina J. Przy piśmie procesowym z 13 lutego 2012 r. skarżący przedłożył jako dowód w sprawie potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopii protokołu zdawczo odbiorczego z [...] grudnia 1998 r. wraz z załącznikami z przekazania przez Wojewodę X [...] w J. Powiatowi [...], które to dokumenty mają – zdaniem strony- potwierdzać spełnienie przesłanki władania nieruchomością przez Poradnię przed dniem 1 stycznia 1999 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zaskarżoną decyzją Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności mienia Skarbu Państwa, obejmującego zabudowaną nieruchomość położoną w J. przy ul. [...], oznaczoną jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, uregulowaną w księdze wieczystej nr [...]. Materialnoprawną podstawą tej decyzji był art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej: "Przepisy wprowadzające (...)"), zgodnie z którym mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Powołany przepis określa trzy przesłanki, od których łącznego spełnienia uzależnione jest nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa własności mienia: mienie to musi stanowić na dzień 31 grudnia 1998 r własność Skarb Państwa, znajdować się w dniu 1 stycznia 1999 r. we władaniu instytucji państwowych lub państwowych jednostek organizacyjnych, a te muszą być przejęte z tą datą przez jednostki samorządu terytorialnego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) lub ustawy Przepisy wprowadzające (...). Przy czym przez "władanie", o którym mowa w tym przepisie, jak trafnie zauważył Minister - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego - należy rozumieć władania oparte na zasadach określonych w ustawach regulujących wykonywanie przez Skarb Państwa przez państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, a więc oparte na tytule prawnym ustanawiającym na rzecz takiego podmiotu zarząd czy użytkowanie nieruchomości (por. wyrok SN z 4.122002r. sygn. akt III RN 206/2001,OSNP 2003/24/585; wyrok NSA z 19.01.2011 r. sygn.. akt I OSK 403/10. Lex nr 745229). Nie można zatem mówić o "władaniu" w rozumieniu omawianego przepisu wówczas, gdy nie ma dokumentu świadczącego o tytule prawnym do nieruchomości (vide wyrok NSA z dnia 11.12.2001 r. sygn. akt I SA 1244/00, LEX nr 81993) W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że mienie obejmujące zabudowaną nieruchomość, oznaczoną obecnie jako działka ew. nr [...], stanowiło własność Skarbu Państwa oraz to, że podmiotem faktycznie władającym w dniu 1 stycznia 1999 r. tą nieruchomością była Poradnia [...] w J., która jako jednostka wymieniona w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. - o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.), z dniem 1 stycznia 1999 r. przejęta została przez Powiat [...], stosownie do art. 48 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...). Istota sporu sprowadza się natomiast do ustalenia, czy władanie przez tę jednostkę mieniem Skarbu Państwa oparte zostało na tytule prawnym, czy też stanowiło jedynie przejaw faktycznego dysponowania tym mieniem. Skarżący, nie kwestionuje braku decyzji czy też umowy kreującej tytuł prawny Poradni [...] do spornej nieruchomości. Wywodzi natomiast, że podmiotowi temu, jako podległemu Kuratorium Oświaty w L., przysługiwało prawo zarządu nieruchomością powstałe ex lege z dniem 26 maja 1990 r. na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy z ustawy z dnia 17 maja 1990 r. - o zmianie ustawy o rozwoju systemu oświaty i wychowania oraz ustawy - Karta Nauczyciela (Dz.U. z 1990r., nr 34, poz. 197), zgodnie z którym część mienia służącego dotychczas bezpośrednio wykonywaniu zadań przez kuratorów oświaty i wychowania z dniem wejścia w życie tej ustawy (26 maja 1990 r) przeszła w zarząd kuratorów, o których mowa w § 1. Ze stanowiskiem tym jednak nie sposób się zgodzić, aczkolwiek z innych względów niż podniesione w uzasadnieniu decyzji Ministra. Przede wszystkim zważyć należy, że unormowanie to umieszczone zostało w tzw. przepisie dostosowującym ustawy nowelizującej ustawę oświatową oraz Kartę Nauczyciela, którą to ustawą ukształtowano nową pozycję ustrojową, a także określono kompetencje kuratorów oświaty i wychowania oraz instytucji kuratoriów. Mianowicie kuratorzy ci uzyskali od dnia jej wejścia w życie status terenowego organu rządowej administracji specjalnej do spraw oświaty, a kuratoria oświaty i wychowania – status urzędu obsługującego ten organ (art. 36 ust. 3 i 8 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. -o rozwoju systemu oświaty i wychowania, w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 2 ww. ustawy nowelizującej). Artykuł 3 ustawy nowelizującej dostosowywał dotychczas istniejące instytucje do ukształtowanego tą nowelizacją stanu prawnego: określał sytuacje prawną dotychczas funkcjonujących kuratorów (ust.1), pracowników zatrudnionych w kuratoriach (ust. 2) oraz wskazywał jakie mienie państwowe przechodzi w zarząd nowo utworzonych organów (ust.3). Z umiejscowienia regulacji dotyczącej tego zarządu w ramach systematyki ustawy nowelizującej (w przepisie dostosowującym) i jednostki redakcyjnej, w której została ona zawarta (po unormowaniach regulujących sytuację prawną dotychczasowych kuratorów oświaty i wychowania oraz pracowników kuratoriów) wynika, że celem ustawodawcy nie było przyznanie, w zmienionej sytuacji prawnej, kuratorom oświaty i wychowania większych od dotychczas przez nich posiadanych uprawnień w zakresie dysponowania mieniem państwowym na potrzeby bezpośrednio wykonywanych zadań, ale jedynie zapewnienie możliwość dalszego korzystania z tego mienia w celu realizacji ich ustawowych obowiązków. W tym stanie rzeczy użyte w ust. 3 art. 3 ustawy sformułowania "zarząd" oznacza wyłącznie administrowanie przydzielonym uprzednio kuratorom (kuratoriom) mieniem państwowym, czego nie należy utożsamiać z prawem zarządu, o którym mowa w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. – o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), a więc publicznoprawną formę władania nieruchomościami państwowymi. Przy czym administrowanie to, jako odnoszące się do mienia służącego bezpośrednio zadaniom wykonywanym przez kuratorów oświaty i wychowania, dotyczy jedynie mienia, wykorzystywanego na ich bieżącą działalność – w przypadku mienia nieruchomego odnieść to należy więc przede wszystkim do lokali przydzielonych kuratoriom oświaty, w których swoje codzienne obowiązki służbowe wykonują pracownicy kuratorium i kuratorzy. W żadnym razie nie może odnosić się ono do mienia, na bazie którego funkcjonują jednostki podległe nadzorowi kuratora, czy też przez niego utworzone w oparciu o kompetencje przyznane mu na gruncie przepisów oświatowych. To zaś oznacza, że Kurator Oświatowy w L., a przez to utworzona przez niego z dniem 1 września 1993 r. Poradnia [...] w J. (powstała z przekształcenia funkcjonującej od 1969 r. Miejskiej Poradni [...]) nie uzyskała, wbrew temu co twierdzi skarżąca, na mocy ww. przepisu prawa zarządu spornej nieruchomości. Tym samym omawiana regulacja, z punktu widzenia oceny istnienia po stronie Poradni tytułu prawnego do nieruchomości, z której ona faktycznie korzystała, nie ma jakiegokolwiek znaczenia prawnego. Nie potwierdza także władania, w rozumieniu art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., przedmiotową nieruchomością przez Poradnię [...], przedłożony w toku postępowania sądowego jako dowód w sprawie, protokół przekazania przez Wojewodę [...] Powiatowi [...] mienia tej X (z [...] grudnia 1998 r.). Dokument ten nie mógł bowiem kreować jakichkolwiek jej praw do przekazywanego powiatowi mienia. Z jego treści, jak też treści załączników do protokołu, nie wynika również, jakimi przesłankami kierował się organ wojewódzki przyjmując, że mienie (obejmujące całą działkę nr [...] o pow. [...] m2) należy do Poradni. Z tego względu samo powoływanie się przez skarżącą, na rzekome przekonanie Wojewody o władaniu przez X przekazywanym mieniem w oparciu o przysługujący jej tytuł prawny, jest niewystarczające dla stwierdzenia, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, istnienia takiego władztwa. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie nie zostało wykazane, że przejęta przez Powiat [...] jednostka organizacyjna, w dacie 31 grudnia 1998 r. legitymowała się tytułem prawnym do administrowanej przez nią nieruchomości, to zasadne jest stanowisko organów o niespełnieniu przesłanki z art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., warunkującej komunalizację tej nieruchomości z mocy prawa na rzecz ww. Powiatu. Tym samym podjętym w sprawie rozstrzygnięciom odmawiającym tej komunalizacji, nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, a to oznacza, że skarga Powiatu nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd nie dopatrzył się także istotnych naruszeń przez organy procedury administracyjnej. Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji został bowiem przeprowadzone w sposób zgodny z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego i przy poszanowaniu praw stron do czynnego udziału na każdym etapie tego postępowania. Sama zaś decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, określone w art. 107 § 1 k.p.a., a jej uzasadnienie, mimo częściowo nietrafnej argumentacji, sporządzone zostało zgodnie z dyrektywami określonymi w § 3 ww. artykułu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.