I SA/Wa 54/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Agata Abramowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2017 r. z udziałem Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...]. Prokuratora A. W. sprawy ze skarg B. J. oraz A. S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz B. J. kwotę 920 (dziewięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. S. i A. S. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 4. przyznaje adwokat K. R. ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynagrodzenie w kwocie 590,40 (pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych, w tym 110,40 (sto dziesięć 40/100) złotych podatku od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2015 r. nr [...] , po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z [...] marca 2015 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z [...] maja 1950 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] , oznaczonej dawnym nr hip.[...] . Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Położona przy ul. [...] (obecnie ul. [...] ) w [...] nieruchomość oznaczona nr hip.[...] , objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i stanowiła własność M. i K. małż. C.. W posiadanie Gminy objęta była w dniu [...] kwietnia 1948 r., tj. z dniem wydania Dziennika Urzędowe Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...] , w którym opublikowano ogłoszenie o tym fakcie. W dniu 22 października 1948 r. do Wydziału Polityki Budowlanej Zarządu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek adw. J. R. (reprezentującego M.G. ) i adw. Z.W. (reprezentującego S. F., K. S., L. Z., A. F., J.F., R. F. i H. Z. ) o przyznanie na rzecz osób przez nich reprezentowanych prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Tego samego dnia uiszczono opłatę od złożonego wniosku. Pismem z [...] września 1948 r., o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...] na rzecz byłych właścicieli wystąpił z kolei Okręgowy [...] . Orzeczeniem administracyjnym z [...] maja 1950 r. Prezydent [...] odmówił przyznania prawa własności czasowej wyżej wymienionym, powołując się na przeznaczenie nieruchomości zgodnie z opracowywanym planem "dla zamierzonych przez [...] inwestycji w zakresie społecznego budownictwa mieszkaniowego", co wykluczać miało możliwość korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli. Wnioskiem z [...] maja 2008 r. B. J. – będąca jednym z następców prawnych małż. C. , wniosła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydenta [...] jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W następstwie przeprowadzonego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2015 r. odmówiło stwierdzenia nieważności powyższego orzeczenia, wskazując, iż ze względu na złożenie wniosku z uchybieniem sześciomiesięcznego terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu, w jakim można było tej czynności dokonać (który w tym wypadku upływał 19 października 1948 r.), rozstrzygnięcie podjęte w 1950 r. nie narusza prawa. Była to bowiem wystarczająca przyczyna do odmowy uwzględnienia wniosku, gdyż termin na zgłoszenie wniosku jest terminem prawa materialnego, a jego upływ uniemożliwia uzyskanie prawa. Odnosząc się z kolei do kwestii zgłoszonego w otwartym terminie wniosku Okręgowego [...] , Kolegium zwracało uwagę, iż organ ten nie był legitymowany do występowania w imieniu dawnych właścicieli o przyznanie im przewidzianego dekretem prawa. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem B.J. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując m.in. prawidłowość ustalenia daty złożenia wniosku dekretowego. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiły również reprezentowane kuratora dla osób nieznanych z miejsca pobytu A. S. (1) i A.S. (2), podnosząc argument, iż jedyną przyczyną odmowy przyznania prawa własności czasowej, mógł być brak możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2015 r. utrzymało w mocy swoją poprzednią decyzję, podtrzymując sformułowaną w niej ocenę, iż wobec złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej po upływie terminu z art. 7 ust. 1 dekretu, rozstrzygnięcie zawarte w orzeczeniu z [...] maja 1950 r. nie narusza prawa. Podnoszone zaś przez strony argumenty, iż mógł on być przesłany pocztą, zdaniem Kolegium maja charakter domniemań. Z kolei ustosunkowując się do dowodu z fragmentu kancelaryjnego rejestru wniosków dekretowych (gdzie w odniesieniu do daty wniosku znalazł się zapis "[...]") Kolegium stwierdziło, że część zapisu po przełamaniu odnosić się może do daty upływu terminu złożenia wniosku. Również znajdujące się na oryginalnym wniosku załamanie - charakterystyczne zdaniem stron dla dokumentów przesyłanych w kopercie - nie może być przesądzające dla uznania, że doszło do nadania wniosku pocztą. Może to być bowiem efekt przechowywania przez wnoszącego dokumentów w postaci złożonych kart. Na decyzję tę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły B.J. oraz reprezentowane przez kuratora osób nieznanych z miejsca pobytu - A.S.(1) i A.S.(2) . B.J. zarzuciła decyzji naruszenie: 1. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ustalenie, że wniosek z [...] października 1948 r. złożony przez adw. J. R. i adw. Z.W. , w imieniu reprezentowanych przez nich osób wniesiony został z naruszeniem sześciomiesięcznego terminu od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, podczas gdy znajdujące się w aktach własnościowych nieruchomości dokumenty (w tym karta z kancelaryjnego rejestru wniosków dekretowych dot. przedmiotowej nieruchomości) pozwalają na poczynienie przeciwnych ustaleń; 2.art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ograniczenie dowodu z dokumentów, kancelaryjnego rejestru wniosków dekretowych jedynie do jednej karty obejmującej wniosek dotyczący nieruchomości przy ul. [...], podczas gdy przeprowadzenie dowodu z dokumentu w zakresie obejmującym całość rejestru pozwoliłoby na poczynienie ustaleń w zakresie znaczenia wpisu dotyczącego daty z karty kancelaryjnego rejestru wniosków dekretowych dotyczącej wniosku złożonego w sprawie ww. nieruchomości, ujętego w formie "[...]"; 3.art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 140 k.pa. w zw. z art. 127§ 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 16 ust. 4 w zw. z art. 16 ust. 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), podczas gdy organ ponownie rozpoznający sprawę winien odnieść się wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; 4.art. 16 ust. 4 w zw. z art. 16 ust. 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 1928 r., poprzez przyjęcie, że wniosek z [...] września 1948 r., wystosowany przez Urząd Likwidacyjny w imieniu M. C. nie mógł wywołać skutku w postaci zachowania sześciomiesięcznego terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, podczas gdy takie mogło zostać uznane ewentualnie obarczone brakami formalnymi, a po ich uzupełnieniu wywołać skutek prawny w postaci przerwania biegu terminu. A.S. (1) i A.S.(2) zarzuciły decyzji naruszenie: 1.art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez dowolne ustalenie, wbrew zgromadzonym dowodom i doświadczeniu życiowemu, iż wniosek dekretowy został złożony z uchybieniem terminu, podczas gdy w szczególności z dokumentu urzędowego – zaświadczenia z 26 kwietnia 1950 r.- wynika, że wniosek został złożony w terminie; 2.art.107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu, podczas gdy organ rozpoznający ponownie sprawę winien rozpoznać i odnieść się do wszystkich zarzutów. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w obszernych motywach skarg, wnieśli oni uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji Kolegium z [...] marca 2015 r. B.J. wniosła przy tym o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z pełnego rejestru wniosków dekretowych na okoliczność ozeny znaczenia zapisu daty złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. W dniu 28 sierpnia 2017 r. swój udział w postępowaniu sądowym, stosownie do art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) dalej: "p.p.s.a.", zgłosił Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...] , który na rozprawie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] , jako skierowanych do osób zmarłych. W tym kontekście Prokurator wskazał, iż dwoje współużytkowników wieczystych nieruchomości objętej decyzją, tj. J.Z. oraz Z. Z. i (będący adresatami decyzji) zmarło na wiele lat przed jej wydaniem, na dowód czego przedłożył zaświadczenia Centralnej Bazy Danych Systemu Informatycznego Prokuratury, obejmujące dane z systemu PESEL. Sąd postanowił dopuścić w sprawie jako dowód uzupełniający ww. zaświadczenia, a odmówił dopuszczenia dowodu z pełnego rejestru wniosków dekretowych, pozostającego w gestii Wojewody [...] , o co wnioskowała B.J.(vide protokół rozprawy z [...] września 2017 r. - k. 232 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały podniesione w skardze, ale które miały wpływ na wynik sprawy toczącej się przed organami administracji publicznej. W pierwszym rzędzie zaś z urzędu bada czy kwestionowany akt obarczony jest kwalifikowanymi wadami prawnymi opisanymi w art. 156 § 1 k.p.a., prowadzącymi do jego nieważności. Kierując się powyższą regułą Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jak też poprzedzająca ją decyzja owego organu z [...] marca 2015 r., od dnia ich wydania są tego rodzaju wadami obciążone. Jak wynika bowiem zaświadczeń przedłożonych w toku rozprawy przez Prokuratora delegowanego do Prokuratury Regionalnej w [...] (k. 222 i 227 akt sądowych) dwoje uczestników postępowania - będących współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] oraz właścicielami lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku posadowionym na gruncie tej nieruchomości - tj. Z. Z. oraz J. Z. , zmarło przed wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji nadzorczych mających za przedmiot orzeczenie dekretowe z 1950 r. dotyczące tej nieruchomości. Jedna z nich nawet na wiele lat przed wszczęciem postępowania nieważnościowego. Z. Z. zmarł bowiem [...] czerwca 1984 r. a J.Z. [...] marca 2009 r. Oznacza to, że powyższe rozstrzygnięcia, których adresatem byli także wyżej wymienieni, zostały skierowane do osób, które jako nieżyjące nie mogły mieć w tym postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie nie zawiera przepisów, które wprost regulowałaby kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej. Jednak zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, podzielany w pełni przez skład orzekający w sprawie, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06 Lex nr 505429, z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 708/12 Lex nr 1452172). Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi bowiem istnieć nie tylko organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia, ale również strona (strony), o prawach której organ ów orzeka w danym postępowaniu. Zdolność bycia stroną postępowania administracyjnego wiązać zaś należy (poza posiadaniem przez jednostkę interesu prawnego w sprawie) z przynależną jej zdolnością prawną. Tą z kolei, w przypadku osób fizycznych, ma każdy od chwili urodzenia (art. 8 k.c.). Kończy się ona natomiast z chwilą śmierci. W konsekwencji także, przysługujący osobie fizycznej status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., z chwilą jej śmierci wygasa. Nie ulega zatem wątpliwości, że Z.Z. i J.Z. , jako osoby nieżyjące (a więc niemające zdolności prawnej), nie mogli być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a przez to w stosunku do nich nie można było także prowadzić postępowania, ani skierować wydanej w nim decyzji. Skoro zaś do takiej sytuacji doszło, to należy zgodzić się z Prokuratorem Prokuratury Regionalnej, że podjęte w przedstawionych okolicznościach faktycznych rozstrzygnięcia sprawy obarczone są od dnia wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Mając zaś na względzie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Kolegium z [...] marca 2015 r. podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, Sąd nie badał i nie odnosił się do merytorycznych zarzutów skarg, gdyż przed rozstrzygnięciem sprawy w sposób nieobciążony wadą nieważności byłoby to przedwczesne. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania należnych B.J. (pkt 2) orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 211 w zw. z art. 213 pkt 1 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Na kwotę tę składa się uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika oraz zaliczka na poczet wynagrodzenia ustanowionego w sprawie kuratora, do której wniesienia zobligowana została skarżąca. O kosztach postępowania należnych A.S.(1) i A. S. (2) (pkt 3), orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Natomiast o wynagrodzeniu ustanowionego dla osoby nieznanej z miejsca pobytu kuratora w osobie adw. K.R. (pkt 4), orzeczono na podstawie § 1 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz.U. z 2013 r., poz. 1476) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie.