I SA/Wa 540/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Iwona Kosińska Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi S. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Kombinat Maszyn Rolniczych "[...]" w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] (obecnie [...] i [...]) w ½ części. Decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju wydana został w następującym stanie faktycznym i ocenie prawnej sprawy. Położona w [...] przy ul [...] nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (aktualnie, po jej podziale w roku 2014, działka nr [...] i [...]) o pow. [...] ha, uregulowana w księdze wieczystej nr [...], stanowi własność Skarbu Państwa, który nabył ją na podstawie dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87). Na podstawie decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] października 1979 r. nr [...] (sprostowanej postanowieniem z [...] listopada 1979 r.) teren tej nieruchomości (obejmujące wówczas szereg działek, które po odnowieniu ewidencji w latach osiemdziesiątych oznaczone zostały jako działka nr [...]) został przekazany odpłatnie w użytkowanie Urzędowi Wojewódzkiemu w [...] oraz Kombinatowi Maszyn Rolniczych "[...]" w [...]. W roku 1991 przedsiębiorstwo Kombinat Maszyn Rolniczy "[...]" w [...] przekształcono w spółkę akcyjną, działająca pod firmą [...] w [...] (rep A nr [...] z [...] listopada 1991 r.). Spółka ta z kolei została przejęta w 2009 r. przez spółkę [...] z siedzibą w [...] (rep. A nr [...] z [...] sierpnia 2009 r.). [...] wystąpiła 11 października 2016 r. o stwierdzenie nabycia na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) z dniem 5 grudnia 1990 r. przez jej poprzednika prawnego tj. przedsiębiorstwo państwowe Kombinat Maszyn Rolniczych "[...]" użytkowanie wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w udziale ½ części oraz o stwierdzenie nabycia w tym samym udziale własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na gruncie. W następstwie rozpoznania tego wniosku, Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2016 r. , utrzymaną w mocy decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r., odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez ww. przedsiębiorstwo prawa użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] we wskazanym udziale oraz własności znajdujących się na nim budynków i innych urządzeń. W motywach tej decyzji, odwołując się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, nawiązujących z kolei do poglądu prawnego wyrażonego w uchwałach Sądu Najwyższego z 29 stycznia 1993 r. III CZP 171/92 i z 23 września 1993 r. III CZP 81/93, organy wywodziły, że nie jest możliwe przekształcenie na zasadzie art. 2 ustawy z dnie 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) - do której nawiązuje art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami - nieokreślonego i niewydzielonego fizycznie udziału w prawie zarządu gruntem w udział w prawie użytkowania wieczystego. Wskazywano mianowicie, że prawo zarządu w świetle ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) obciąża wyłącznie rzecz, a nie udział wyrażający się miernikiem określającym ilościowy zakres uprawnień tego właściciela w odniesieniu do uprawnień przysługujących pozostałym właścicielom. Z kolei powstające w wyniku uwłaszczenia prawo użytkowania wieczystego nie może być ustanowione na ułamkowej części prawa własności nieruchomości, ponieważ taki sposób władania nie odpowiada ani pojęciu współwłasności, ani użytkowania wieczystego, które jest prawem niepodzielnym i jednolitym. Skoro zaś w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości poprzednikowi prawnemu nie przysługiwało wyłączne prawo zarządu (ten bowiem wykonywany był także przez Urząd Wojewódzki w [...]), nie następuje w takich uwarunkowaniach skutek prawny o którym mowa w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 1990 r. Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju spółka [...] w [...] wiosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: - art. 7, 77 § 1 i 8 k.p.a., poprzez pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego istotnych okoliczności i dowodów, dotyczących rzeczywistego sposobu użytkowania przez skarżącego i jego poprzedników prawnych położonej w [...] nieruchomości obejmującej działkę nr [...] (obecnie [...] i [...]); - art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że w przypadku oddania gruntu do korzystania w ułamkowej, niewydzielonej części, nie można mówić o oddaniu gruntu w zarząd w rozumieniu tego przepisu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przy rozpoznawaniu sprawy nie uwzględniono rzeczywistego sposobu użytkowania gruntów przez skarżącą i jej poprzednika prawnego, podczas gdy na dzień 5 grudnia 1990 r. choć zarząd był wykonywany zarówno przez Kombinat Maszyn Rolniczych "[...]" jak i Urząd Wojewódzki w [...], to każdy z tych podmiotów użytkował i zarządzał ściśle określoną częścią. Możliwe więc było określenie, która część nieruchomości była przez niego użytkowana, a przez to także do której przysługiwało jej wyłączne prawo zarządu. Wskazywała przy tym na dokonany w 2014 r. podział nieruchomości podnosząc, fakt jej użytkowania zgodnie z tym podziałem. Zwracała nadto uwagę, że koncepcja niepodzielności zarządu nie jest jednolicie uznawana w doktrynie, gdzie prezentowane są również poglądy, że możliwe jest przekazanie udziału we współwłasności w zarząd, gdy w sposób sformalizowany lub na skutek ugruntowanego zwyczaju znany jest substrat fizyczny, który odpowiada idealnemu udziałowi we współwłasności i nie jest przez nikogo, a w szczególności przez drugiego współwłaściciela kwestionowany. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniósł także Dyrektor Generalny [...] Urzędu Wojewódzkiego, kwestionując stanowisko skarżącej spółki, że każdy z uprawnionych do nieruchomości podmiotów użytkuje ją na określonej części w sposób wzajemnie akceptowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga nie jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) dalej: "u.g.n"., który w swej treści odwołuje się do art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), stanowiącego w ustępie 1, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem ich użytkowania wieczystego (...). W ust. 2 art. 2 przewidziano natomiast, że budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób. Powyższy przepis reguluje zatem tryb potwierdzania następującej z mocy prawa konwersji przynależnego państwowej osobie prawnej w ww. dacie prawa zarządu nieruchomością w prawo użytkowania wieczystego oraz w prawo własności znajdujących się na gruncie budynków. Kluczowe zatem dla podjęcia na tej podstawie decyzji było ustalenie, czy poprzednik prawny podmiotu ubiegającego się o uwłaszczenie (w tym wypadku przedsiębiorstwo państwowe Kombinat Maszyn Rolniczych "[...]" w [...]) na dzień [...] grudnia 1990 r. legitymował się do nieruchomości prawem zarządu. Dla ustalenia tej okoliczności, a więc stwierdzenia czy dane grunty i budynki pozostawały w zarządzie określonego podmiotu sięgnąć należy – jak trafnie zwracał uwagę organ – odwołać się do przepisów art. 4, 8, 38 ust.1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz.74) dalej: "u.g.g." w brzmieniu obowiązującym przed jej nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 29 września 1990 r. Analiza z kolei treści tych przepisów prowadzi do wniosku, że w ówczesnym stanie prawnym w zarząd mogły być oddawane jedynie grunty wydzielone, zabudowane lub nie zabudowane, niezbędne określonej jednostce organizacyjnej do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania zadań ustawowych lub statutowych. A contrario, zarząd nie mógł powstać na gruncie stanowiącym wyłącznie niewydzieloną geodezyjnie część nieruchomości. Z niespornych poczynionych przez organy ustaleń stanu faktycznego, znajdujących oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, wynika natomiast, że położoną w [...] przy ul. [...] nieruchomość (oznaczoną w 1990 r. jako działka nr [...]) Kombinat Maszyn Rolniczych "[...]" w [...] uzyskał na mocy decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] października 1979 r. nr [...] (sprostowanej postanowieniem z [...] listopada 1979 r.) do wspólnego użytkowania z Urzędem Wojewódzkim w [...]. W art. 87 ust. 1 u.g.g., przewidziano wprawdzie, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie tej ustawy (1 sierpnia 1985 r.) w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Nie oznacza to jednak, że każde użytkowanie gruntów państwowych przez państwowe jednostki organizacyjnej automatycznie, z datą wejścia powołanej ustawy w życie, przekształcone zostało w zarząd. Ten skutek mógł się zrealizować jedynie wówczas gdy owo użytkowania odpowiadałoby pod względem formalnoprawnym uregulowanej w zmienianej ustawie instytucji zarządu. Nie następował on zatem w sytuacji gdy dana nieruchomość oddana była w niepodzielne współużytkowanie dwóch lub więcej podmiotów. Wykreowane przed 1 sierpnia 1985 r współużytkowania całości nieruchomości (a nie wydzielonych fizycznie jej części) przez każdego z władających ze swej istoty pozbawione jest cech właściwych dla instytucji zarządu – będącej publicznoprawna formą władania "wydzieloną" częścią nieruchomości. Można w tej sytuacji jedynie mówić o przekształceniu przynależnego dotychczas uprawnienia podmiotów w ten sposób nią władających we "współzarząd" nieruchomością (jako całością), w ułamkowych ale nie wydzielonych częściach. Taki sposób władania nieruchomością nie wywołuje jednak w odniesieniu do współzarządzających skutku określonego w art. 2 ustawy z 29 września 1990 r., a obecnie art. 200 ust. 1 u.g.n. (przejścia ex lege na rzecz ich prawa użytkowania wieczystego gruntu przezeń zarządzanych oraz własności znajdujących się na nim zabudowań). Godzi się przy tym zauważyć, że stanowisko, wedle którego współzarząd (niepodzielny na całości nieruchomości) nie podlega regulacji art. 2 powołanej wyżej ustawy jest konsekwentnie od lat prezentowane zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i Sądu Najwyższego, którego przykłady przywoływano w motywach kwestionowanych decyzji. Jak bowiem zauważał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu do uchwały składu 7 sędziów z 23 września 1993 r. III CZP 81/93 (OSNC 1994/2/27) – do której odwoływały się także organy - przekształcenie zarządu z mocy ww. przepisu, mającego za przedmiot fizycznie oznaczoną część powierzchni ziemskiej, w prawo użytkowania wieczystego może się odnosić tylko do nieruchomości w rozumieniu części wyodrębnionej z powierzchni ziemskiej, która prawo uznaje za samodzielny przedmiot własności. Pogląd ten skład orzekające w sprawie podziela. Stąd przy udostępnieniu określonemu podmiotowi uprawnień do korzystania z gruntów i budynków w ułamkowej, nie wydzielonej, części – a taka sytuacja, jak już wspomniano, miała miejsce w rozpoznawanej sprawie - nie można mówić o oddaniu gruntów w zarząd w ujęciu przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Brak przynależnego państwowej osobie prawnej wyłącznego zarządu nieruchomością, oznacza zatem, że podstawowa przesłanka warunkująca uwłaszczenie określona w art. 200 ust. 1 u.g.n., w sprawie nie zachodzi, a to prowadzić musi do wydania w tym przedmiocie decyzji odmawiającej potwierdzenie konwersi prawa. Trafnie zatem w przedstawionych uwarunkowaniach, Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez poprzenika prawnego skarżącego (Kombinat Maszyn Rolniczych "[...]") prawa użytkowania wieczystego gruntu przedmiotowej nieruchomości w udziale ½ części oraz własności znajdujących się na nim zabudowań w tym samym udziale, a Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał podjęte w tym względzie rozstrzygniecie w mocy. Podniesiony zaś w skardze zarzut naruszenia ww. przepisu, upatrywany w jego błędnej wykładni, pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy okolicznością irrelewantną dla możliwości potwierdzenia uwłaszczenia w ww. trybie przedsiębiorstwa Kombinat Maszyn Rolniczych "[...]" na części nieruchomości oznaczonej jaka działka nr [...] jest to, w jaki sposób i na jakim obszarze faktycznie wykorzystywało ono tę nieruchomość, oddaną jej do wspólnego użytkowania z Urzędem Wojewódzkim [...]. Niezależnie wszak od tego, czy w sposób faktyczny wykorzystywało całą jej powierzchnię i wszystkie znajdujące się na niej zabudowania, czy też jedynie część, ani to czy partycypowało w ich kosztach budowy, nie mogłoby zmienić oceny, że posiadany przez nie na dzień [...] grudnia 1990 r. tytułu do nieruchomości, oparty by na współzarządzie (niepodzielnym na całym jej obszarze), a nie prawie wyłącznego zarządu obejmującym li tylko jej fragment odpowiadający udziałowi w owym wspólnym władaniu, który na ww. datę nie był wydzielony. Z tego powodu brak poczynienia w tym aspekcie dodatkowych ustaleń, jak też oceny przedkładanych przez stronę na tę okoliczność dowodów, nie może być poczytywany jako naruszenie zasad postępowania wyrażonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co czyni również ten zarzut niezasadnym. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku