I SA/Wa 543/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania oddala skargę. I SA/Wa 543/08 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r., nr [...], orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na cel publiczny nieruchomości będącej własnością W. B., położonej w miejscowości L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz o terminie wydania nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że decyzją z dnia [...] maja 2002 r. Burmistrz Miasta D. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na [...] w m. L. w ciągu drogi krajowej nr [...] wraz z [...] oraz przebudową drogi krajowej nr [...] na dojazdach do obiektu. Pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył W. B. ofertę zawarcia umowy nabycia nieruchomości położonej w miejscowości L., oznaczonej jako działka nr [...], objętej decyzją Burmistrza Miasta D. z dnia [...] maja 2002 r. W. B. odmówił wyrażenia zgody na dobrowolną sprzedaż przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia [...] października 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności działki nr [...] o pow. [...] ha, ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł oraz zobowiązał właściciela do wydania nieruchomości Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na dzień [...] października 2007 r. Po rozpatrzeniu odwołania W. B. od powyższej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości zostało wszczęte prawidłowo. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ww. ustawy, wyznaczonego przez Wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. Z akt sprawy wynika, że powyższe warunki oraz terminy zostały przez organ wnioskujący o wywłaszczenie oraz Wojewodę [...] zachowane. Minister Infrastruktury uznał również, że został zachowany tryb przewidziany w art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. tj. obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. W kwestii odszkodowania organ przywołał przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., który stanowi, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się wg jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. W myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Autor operatu w przedmiotowej sprawie dokonał szczegółowej analizy rynku nieruchomości podobnych i znajdujących się w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości. Po dokonaniu analizy operatu z dnia [...] czerwca 2007 r. organ stwierdził, że odpowiada on wymogom określonym w ustawie. Natomiast odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu dotyczącego podziału nieruchomości, w uzasadnieniu wskazano, że działka nr [...] została wydzielona na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2006 r., zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] która nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu. Również wniosek W. B. o wykup pozostałej części nieruchomości nie może być uwzględniony w postępowaniu wywłaszczeniowym, gdyż jest to sprawa o charakterze cywilnoprawnym. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. B. We własnoręcznie sporządzonej skardze zarzucił, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte niezgodnie z prawem, gdyż on zgadzał się na sprzedaż swojej działki, pod warunkiem jednak, gdy cały proces zostanie przeprowadzony w sposób uczciwy, zgodny z prawem i jego nie krzywdzący. Podniósł również, że w toku postępowania wywłaszczeniowego została naruszona ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż podzielono jego działkę nr [...] na [...] odrębne działki: [...]. Podział ten jest jednak niedopuszczalny, gdyż działka nr [...] nie będzie miała dostępu do drogi publicznej. Nieprawdą jest również to, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad kilkakrotnie składała ofertę kupna nieruchomości, gdyż wysłano do niego dwa pisma. W skardze podniesiono również kwestie związane z wykupem działki nr [...] oraz kwestie związane z przeniesieniem [...] znajdującej się na sąsiedniej działce . W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzona na tej płaszczyźnie kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, że skarga nie jest uzasadniona. W niniejszej sprawie podstawę prawną wydania kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r. W sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, zgodnie z art. 23 stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wprowadziły szczególny tryb pozyskiwania przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ( dalej GDDKiA) nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Szczególny charakter ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., wyrażony jest nie tylko w jej tytule, ale wynikający z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych pod pasy drogowe, następuje na wniosek GDDKiA, po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty GDDKiA dotyczącej zawarcia umowy. Stosownie zaś do treści art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy postępowanie wywłaszczeniowe wszczyna na wniosek i wydaje decyzje w jego toku wojewoda. Decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, poza elementami określonymi w przepisach odrębnych określa termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali lub innych pomieszczeń. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia doręczenia decyzji właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Według zaś art. 18 ust.1 i 2 tej ustawy wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wartość nieruchomości oceniają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem sądu w niniejszej sprawie wskazane wyżej wymogi zostały spełnione. Z akt wynika bowiem, że wywłaszczenie działki nr [...] nastąpiło na cel publiczny - [...] w miejscowości L. w ciągu drogi krajowej nr [...], co wynika z ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia [...] maja 2002 r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Realizacja tej inwestycji przewidziana jest m.in. na działce nr [...] położonej w L. Zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydane do dnia wejścia w życie ustawy, a dotyczące dróg objętych niniejszą ustawą, pozostają w mocy do dnia 31 grudnia 2013 r., chyba że uprawniony podmiot złoży przed upływem tego terminu wniosek o ustalenie lokalizacji drogi na podstawie niniejszej ustawy. Następnie GDDKiA przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego przedstawiła W. B. ofertę nabycia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w drodze umowy (pisma z dnia [...] czerwca 2006 r. i z dnia [...] września 2006 r.), a po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy (pismo Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r., w którym wyznaczono jako ostateczny termin zawarcia umowy [...] grudnia 2006 r.), organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do działki nr [...] o pow. [...]ha (zawiadomienie z dnia [...] marca 2007 r.). W dniu [...] czerwca 2007 r., po przeprowadzeniu w dniu 22 maja 2007 r. wizji lokalnej, rzeczoznawca majątkowy P. K. sporządził wycenę działki nr [...]. W dniu [...] lipca 2007 r. Wojewoda [...] przeprowadził rozprawę z udziałem skarżącego oraz rzeczoznawcy majątkowego. Na rozprawie W. B. zgłosił zastrzeżenia co do wysokości wyceny wywłaszczanej nieruchomości. To - zdaniem sądu - przemawia za uznaniem prawidłowości stanowiska organów, że w niniejszej sprawie wycenę nieruchomości przeprowadzono zgodnie z wymogami art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Rzeczoznawca określił położenie i funkcjonalność działki nr [...] jako niekorzystne ze względu na [...]. Te kwestie miały wpływ na niższą cenę działki, ustaloną na kwotę [...] zł za ar. Rzeczoznawca uzasadnił również dlaczego ustalając wartość przedmiotowej nieruchomości uwzględnił tylko część nasadzeń znajdujących się na działce. W świetle zebranego materiału dokumentacyjnego, podniesione zarzuty w skardze należy uznać za niezasadne. Warunkiem wywłaszczenia na cele publiczne jest brak możliwości ich zrealizowania w inny sposób, niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Ustawową gwarancję zachowania określonego ustawą trybu postępowania w tych sprawach stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z ww. przepisami, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje z dniem doręczenia stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (art. 115 ust. 1), które należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw do nieruchomości. Podjęcie i przeprowadzenie rokowań wymaga jednak istnienia woli rokowań po stronie właściciela. Na ten istotny aspekt cytowanego przepisu zwracają szczególną uwagę komentatorzy ustawy o gospodarce nieruchomościami (G. Bieniek i inni, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa-Zielona Góra 1998, t. II, s. 94). Z akt sprawy zaś wynika, że GDDKiA pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. wystosowała ofertę kupna przedmiotowej działki w trybie cywilnoprawnym, podając jednocześnie cenę za wymieniony grunt, ale skarżący pismem z dnia [...] lipca 2006 r. nie wyraził zgody na sprzedaż ww. działki. W odpowiedzi zaś na ponowną ofertę zawarcia umowy kupna z dnia [...] września 2006 r., podniósł kwestię zaniżonej powierzchni działek nr [...] oraz wyraził swoje oczekiwania co do kosztów związanych z przeniesieniem [...] znajdującej się na działce nr [...]. W tym stanie sprawy, skoro GDDKiA dwukrotnie zgłaszała ofertę zawarcia umowy cywilnoprawnej i odpowiadała na zastrzeżenia i uwagi zgłaszane przez skarżącego, zarzuty skarżącego dotyczące braku rokowań przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie można uznać za zasadne. Następnym zarzutem podniesionym przez skarżącego jest fakt nie wykupienia w trakcie postępowania wywłaszczeniowego działki nr [...] o pow. [...] ha. Art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. określa, że jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Sąd podziela jednak stanowisko organów, iż kwestia ta nie należy do rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Wniosek złożony w trybie powołanego wyżej przepisu art. 13 ust. 3 nie jest rozpatrywany w trybie postępowania administracyjnego, gdyż nie jest to sprawa administracyjne w rozumieniu k.p.a. Jest to roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym. Kolejne zarzuty skargi sprowadzają się do kwestionowania przez skarżącego rozwiązań przyjętych w decyzji podziałowej Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2006 r., skoro skarżący podnosi, iż działka nr [...] nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Odnosząc się do powyższych zarzutów skarżącego należy podkreślić, że sprawa dostępu do drogi publicznej nie jest przedmiotem rozpoznania w postępowaniu dotyczącym wywłaszczenia nieruchomości. Tego rodzaju zarzuty podlegałyby kontroli w postępowaniu odwoławczym od decyzji podziałowej. Również fakt przeniesienia [...]nie może być rozstrzygnięty w postępowaniu wywłaszczeniowym dotyczącym działki nr [...], gdyż są one usytuowane na sąsiedniej działce. Zdaniem Sądu, mając na uwadze powyżej omówione okoliczności, nie może budzić wątpliwości fakt, że postępowanie administracyjne wykazało zaistnienie przesłanek do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej oceny zaistnienia tych przesłanek. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem, zaś w toku postępowania organy obydwu instancji stosowały prawidłowo przepisy procedury administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.