I SA/Wa 545/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędzia WSA Agnieszka Miernik Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r., nr [...], o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1952 r., nr [...], o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o pow. [...] m2 położonej w P. przy ul. [...] KW [...] nr [...] parcela nr [...], stanowiącej własność A. S., E. Z. i T. S. oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] lipca 1953 r. nr [...] o odszkodowaniu za wymienioną nieruchomość – utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1952 r., nr [...], wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa – [...] Stacji [...] nieruchomość położoną w P. przy ul. [...], stanowiącej własność A. S., E. Z. i T. S., a następnie orzeczeniem z dnia [...] lipca 1953 r., nr [...], ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Z ustaleń organu wynika, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 1999 r., po rozpatrzeniu wniosku T. N. (spadkobierczyni T. S.) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] czerwca 1952r. i orzeczenia odszkodowawczego z dnia [...] lipca 1953 r. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że brak jakichkolwiek dokumentów archiwalnych dotyczących zarówno postępowania wywłaszczeniowego jak i odszkodowawczego, przy braku przedłożenia przez stronę dokumentów potwierdzających zarzuty, mimo poinformowania skarżącej o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień lub dokumentów uzasadniających zasadność wniosku, nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2008 r. po rozpatrzeniu wniosku S. Z., J. Z., T. N., J. S. i B. S. stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż organ nadzoru nie zebrał niezbędnego materiału dowodowego sprawy – w szczególności akt archiwalnych i wydał powołaną decyzję bez uzyskania informacji o aktualnym stanie prawnym nieruchomości, a tym samym decyzja z dnia [...] września 1999 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 7, art. 28, art. 61 § 4, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. We wniosku z dnia 4 listopada 2008 r. Prezydent Miasta P. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. podnosząc, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, a niemożność pozyskania wszystkich dokumentów nie może skutkować nieważnością tego postępowania. Minister Infrastruktury wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest ocena czy w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r. rażąco naruszono przepisy prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie bezspornym faktem jest, że decyzję z dnia [...] września 1999 r. wydano bez uprzedniego przeprowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego. W szczególności prowadzący sprawę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie podjął czynności zmierzających do zebrania całości materiału dowodowego, a zwłaszcza całości akt archiwalnych. Akta archiwalne dotyczące wywłaszczenia nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] zostały nadesłane dopiero przy piśmie Urzędu Miasta P. z dnia 17 listopada 2008 r. w odpowiedzi na prośbę Ministra Infrastruktury z dnia 30 października 2008 r. Natomiast z akt sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 1999 r. wynika, że organ nadzoru rozpatrujący wniosek spadkobierczyni byłych właścicieli nieruchomości T. N. nie wystąpił do właściwego urzędu o nadesłanie akt archiwalnych, ani nie podjął kroków niezbędnych do ustalenia miejsca ich przechowywania, ograniczając się jedynie do stwierdzenia o braku jakichkolwiek akt archiwalnych dotyczących postępowania wywłaszczeniowego i odszkodowawczego oraz braku przedłożenia przez stronę dokumentów potwierdzających zarzuty, co rażąco narusza art. 77 § 1 k.p.a. Tym samym, zdaniem Ministra Infrastruktury, w postępowaniu nadzorczym rażąco naruszono przepis art. 7 k.p.a., zgodnie z treścią którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. W świetle powyższych ustaleń nie można zatem, w ocenie Ministra Infrastruktury, podzielić poglądu wyrażonego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2008 r., iż organ nie może ponosić winy z tego powodu, iż akta nie zachowały się. Powołana sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie, w której akta archiwalne zachowały się, nie były natomiast przez organ poszukiwane. Minister Infrastruktury stwierdził, że powyższe zaniedbanie organu administracji publicznej doprowadziło również do rażącego naruszenia przepisu art. 80 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Pozyskane akta archiwalne, w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1999 r., umożliwią obecnie rozpatrzenie wniosku T. N. z dnia 30 grudnia 1991 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1952 r. i z dnia [...] lipca 1953 r. W przedmiotowej sprawie stwierdzając nieważność decyzji z dnia [...] września 1999 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., organ administracji publicznej realizuje także wynikający z art. 8 k.p.a. obowiązek pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto P., zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 7, art. 16 § 1, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Podnosząc ten zarzut zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", potwierdza, iż w sprawie administracyjnej naruszono przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy administracyjnej wynika, iż decyzje Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. i [...] lutego 2009 r. zostały doręczone P. K. (w decyzjach omyłkowo – P. K.), jako pełnomocnikowi S. Z., J. Z., T. N., J. S. i B. S. Wymienione decyzje zostały wydane w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1952 r. Do akt sprawy włączono pełnomocnictwo udzielone P. K. Dokument z 19 grudnia 2005 r. zawiera jednak wyłącznie oświadczenie o udzieleniu pełnomocnictwa do podjęcia wszelkich czynności w celu stwierdzenia nieważności wyszczególnionych w tym dokumencie orzeczeń wywłaszczeniowych. Postępowanie zakończone decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nie dotyczyło jednak orzeczeń wymienionych w pełnomocnictwie, lecz odnosiło się do decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r. Oznacza to, iż decyzje wydane przez Ministra Infrastruktury zostały doręczone osobie, która nie była w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym umocowanym pełnomocnikiem S. Z., J. Z., T. N., J. S. i B. S., co skutkowało pozbawieniem wymienionych stron udziału w postępowaniu. Ponadto Minister Infrastruktury rozpoznał w postępowaniu nadzorczym wniosek zawierający żądanie zawarte w piśmie P. K. z 3 kwietnia 2006 r., a więc żądanie zmienione w stosunku do pierwotnie określonego przez S. Z. w piśmie z 9 listopada 2005 r. Zatem organ rozpoznał żądanie określone przez P. K., który jednak nie mógł dokonać skutecznie tej czynności skoro przed wniesieniem pisma z 3 kwietnia 2006 r., a także w toku dalszego postępowania administracyjnego, strony udzieliły tej osobie wyłącznie pełnomocnictwa do podjęcia czynności zmierzających do stwierdzenia nieważności orzeczeń wymienionych w pełnomocnictwie z [...] grudnia 2005 r. oraz nie umocowały P. K. do podejmowania czynności w stosunku do innych aktów administracyjnych, a w szczególności wobec decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r. Podsumowując rozważania w tej części Sąd ustala, iż Minister Infrastruktury rozpatrzył żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r. w sytuacji, gdy pismo zawierające to żądanie nie zostało w sposób skuteczny wniesione, gdyż podanie podpisała osoba, której strony nie udzieliły pełnomocnictwa do dokonania tej czynności. Następnie Minister Infrastruktury doręczył obie decyzje P. K. pomimo, że osoba ta nie została w sposób skuteczny ustanowiona pełnomocnikiem stron do dnia wydania tych decyzji. Oznacza to, iż w organ nadzorczy uchybił przepisom art. 7 k.p.a., art. 40 § 1 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni powyższe uwagi, a w pierwszej kolejności wystąpi do P. K. o przedstawienie stosownego pełnomocnictwa, a w przypadku niewykonania tej czynności – ustali aktualną treść żądania. W związku z zarzutami skarżącego i stanowiskiem przedstawionym przez organ nadzorczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd wyjaśnia ponadto, iż art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ogranicza rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do norm materialnoprawnych, a wobec tego możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji także w przypadku potwierdzenia faktu rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeśli to naruszenie pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Możliwe zatem jest w szczególnych przypadkach stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez organ przepisów o charakterze proceduralnym, w tym między innymi art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Byłoby to jednak uzasadnione w sytuacji, gdyby organ prowadzący postępowanie nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego lub dokonał istotnych ustaleń w oparciu o dowody niepozostające ze sprawą w jakimkolwiek związku. Ocenie organu analizującemu podstawy do stwierdzenie nieważności decyzji z powodu ewentualnego naruszenia przepisów postępowania powinny towarzyszyć dwa założenia. Pierwsze, iż stwierdzenie nieważności decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania powinno nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zaistniałe naruszenia miały większą wagę od stabilności decyzji ostatecznej. Drugie, skutkujące kolejnym ograniczeniem, iż naruszenie przepisów postępowania może w określonych sytuacjach stanowić podstawę wznowienia postępowania. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, gdyż tryby nadzwyczajne mające na celu usunięcie wadliwości decyzji nie mogą być stosowane zamiennie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 1990 r. , IV SA 543/90, ONSA 1991/1/1). W końcu należy zauważyć, iż naruszenie prawa strony do udziału w postępowaniu administracyjnym, a także ujawnienie nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi, który wydał decyzję, to podstawy wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Okoliczności te nie mogą, mając na uwadze powyższe, stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc przedstawione wyjaśnienia do sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją Sąd wskazuje, iż nie było uzasadnione stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na ewentualne naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania bez udziału wszystkich stron postępowania może bowiem prowadzić jedynie do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Także uzyskanie przez Ministra Infrastruktury akt archiwalnych dotyczących wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, które miały być przekazane temu organowi przy piśmie Urzędu Miasta P. z 17 listopada 2008 r., może ewentualnie prowadzić do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r., a to z uwagi na ujawnienie dowodów, które nie były znane temu organowi przed wydaniem decyzji (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, iż Ministerstwo Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wystąpiło w piśmie z 21 stycznia 1992 r. do Urzędu Wojewódzkiego w P. między innymi o nadesłanie niezbędnych akt. Urząd Wojewódzki odpowiadając na to wystąpienie w piśmie z 20 lipca 1992 r. poinformował, iż nie zachowały się żadne akta b. Prezydium WRN, jak również nie udało się odnaleźć dokumentów zawiązanych z nieruchomością. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast poinformował następnie strony w piśmie z 2 sierpnia 1999 r. o możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. Do dnia wydania decyzji, to jest do [...] września 1999 r., strony nie przedstawiły dowodów w sprawie. Dopiero przy piśmie Wojewody [...] z 23 stycznia 2006 r. przekazano Ministrowi Transportu i Budownictwa wniosek S. Z. z 9 listopada 2005 r., do którego została dołączona kopia wniosku o wszczęcie postępowania o wywłaszczenie między innymi w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Ponadto do akt sprawy wpłynęło pismo P. K. z 3 kwietnia 2006 r., w którym zarzucono, iż organ nadzoru wydał decyzję bez pozyskania akt archiwalnych, które znajdowały się w Archiwum Urzędu Miejskiego w P. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie zebrał niezbędnego materiału dowodowego sprawy, a w szczególności akt archiwalnych. Tym samym, zdaniem Ministra Infrastruktury, w postępowaniu nadzorczym rażąco naruszono art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Jednak wbrew stanowisku Ministra Infrastruktury z akt sprawy nie wynika, aby organ nie poszukiwał w ogóle akta archiwalnych postępowania wywłaszczeniowego. Organ podjął czynności w celu uzyskania dokumentacji wywłaszczeniowej, ale okazały się one nieskuteczne. Dopiero informacja zawarta w piśmie P. K. z 3 kwietnia 2006 r. umożliwiała uzyskanie akt archiwalnych postępowania wywłaszczeniowego. Przedstawione okoliczności organ weźmie pod uwagę w przypadku, jeżeli zaistnieją warunki do rozstrzygnięcia podania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b) i c) oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.