I SA/Wa 546/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi F. B. i K. T. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Wojewoda [...] (Wojewoda) umorzył postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, prowadzone w stosunku do F. B. i K. T. (Skarżący) Organ ustalił, że W. B. wnioskiem z [...] lutego 1989 r. wniósł o odszkodowanie za mienie pozostawione za granicą. Po jego śmierci z wnioskiem o rekompensatę wystąpili D. O. i F.B. Następnie, oświadczeniami z dnia [...] grudnia 2008 r., złożonymi w formie pisemnej z podpisami notarialne poświadczonymi Skarżący wskazali D. O. jako osobę uprawnioną do rekompensaty. Wojewoda uznał, że wskazanie przez Skarżących D. O. jako uprawnionej do realizacji prawa do rekompensaty skutkuje utratą przez nich statusu strony w postępowaniu, co skutkuje koniecznością umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 105 § 1 i art. 104 k.p.a. Skarżący złożyli odwołanie od decyzji o umorzeniu postępowania kwestionując odmowę przyznania prawa do rekompensaty. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Minister Skarbu Państwa (Minister) uchylił decyzję Wojewody przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że prawo do rekompensaty jest prawem publicznym, ściśle związanym z osobą repatrianta, zaś wskazanie osoby uprawnionej nie wywołuje skutków prawnych w postaci cesji samego prawa na osobę wskazaną w oświadczeniu, to art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1090), dalej "ustawa z dnia 8 lipca 2005 r." i nie uprawnia do twierdzenia, że oświadczeniem tym przenosi się na adresata oświadczenia prawo do rekompensaty. Nie można zatem zdaniem Ministra uznać postępowania za bezprzedmiotowe. Skarżący, wskazując D. O. jako uprawnioną do rekompensaty nie utracili charakteru strony gdyż nie wyzbyli się prawa do rekompensaty a więc mają interes prawny do żądania jego realizacji, Jednakże z uwagi na wyrażenie przez nich zgody o ubieganie się o jego realizację wyłącznie przez D. O., obecnie sami nie mogą z niego skorzystać. Końcowo organ wyjaśnił, że prawidłowym działaniem organu pierwszej instancji celem zakończenia postępowania jest rozpoznanie wniosku Skarżących poprzez wydanie stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie potwierdzenia lub odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Minister wskazał art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 9 ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. Nie zgadzając się z decyzją Ministra Skarżący wnieśli skargę do tutejszego sądu kwestionując odmowę przyznania prawa do rekompensaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna. Skarżący ani w toku postępowania odwoławczego ani w skardze nie podnosili żadnych argumentów dotyczących skuteczności wskazania przez nich D. O. jako uprawnionej do rekompensaty. Kwestionowali natomiast odmowę przyznania prawa do rekompensaty. Wyjaśnić więc należy w tym miejscu, że na tym etapie postępowania i w ramach tej sprawy sąd nie badał prawidłowości stanowiska Wojewody co do odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty D.O. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Minister uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2015 r. domawiającą D. O. potwierdzenia prawa do rekompensaty i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Skarga D. O. na powyższą decyzję została odrzucona postanowieniem tutejszego sądu z dnia 26 lipca 2016 r. sygn. akt. 545/16. Oznacza to, że organ pierwszej instancji ponownie będzie musiał ustalić kwestie związanie z przysługiwaniem prawa do rekompensaty. Przedmiotowa sprawa natomiast dotyczyła innego problemu : skutków złożenia oświadczenia o wskazaniu innej osoby jako uprawnionej do rekompensaty w trybie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty w trybie art. 3 ust,. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. powoduje utratę przymiotu strony u osób, które dokonały wskazania. Organ drugiej instancji stanowiska tego nie podzielił wyjaśniając, że prawo do rekompensaty jest prawem publicznym i samo wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty nie powoduje utraty interesu prawnego po stronie podmiotu dokonującego wskazania. Minister, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 29 października 2013 r. I OSK 977/12) podniósł, że wskazanie innej osoby jako uprawnionej do rekompensaty powoduje jedynie, że osoba dokonująca wskazania nie może się ubiegać o prawo do rekompensaty. W ocenie organu drugiej instancji, osoba dokonująca wskazania może jednak oświadczenie o wskazaniu odwołać do czasu zakończenia postępowania. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań przypomnieć należy, że skarga na decyzję uchylającą decyzję Wojewody i przekazującą mu sprawę do ponownego rozpoznania wniesiona została przez Skarżących. Wobec powyższego, nawet w razie nie podzielenia przez Sąd podglądu Ministra wyrażonego w zaskarżonej decyzji i uznania, że prawidłowe jest stanowisko organu pierwszej instancji, Sąd zobligowany byłby do rozważenia, czy możliwe jest uchylenie decyzji organu drugiej instancji z uwagi na wynikający z art. 134 § 2 p.p.s.a. zakaz orzekania na niekorzyść strony. W realiach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji umarzające postępowanie w sprawie z uwagi na brak interesu prawnego oznaczało przyjęcie, że Skarżący nie mogą występować o przyznanie rekompensaty Natomiast stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji, zgodnie z którym Wojewoda ponownie rozpoznając sprawę będzie musiał rozważyć, czy Skarżącym przysługuje prawo do rekompensaty zmienia ich sytuację prawną na korzyść. Wobec powyższego, nawet w razie uznania, że stanowisko Ministra jest wadliwe sąd mógłby wyeliminować zaskarżoną decyzję z obrotu jedynie w sytuacji, w której uznałby, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę problematyka związana ze statusem osób, które dokonały wskazania osoby uprawnionej w toku dalszego postępowania prowadzonego w trybie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. nie jest jasno określona w przepisach prawa. Nie wynika bowiem wprost z przepisów przywołanej ustawy, czy wskazanie osoby uprawnionej powoduje utratę przymiotu strony przez osobę wskazującą w toku dalszego postępowania czy też nie. Już ta okoliczność wyklucza możliwość uznania, że decyzja Ministra rażąco narusza prawa. Następnie zwrócić należy uwagę na charakter prawa do rekompensaty ukształtowanego przepisami ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela pogląd wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym prawo to nie ma charakteru roszczenia cywilnego a jest prawem publicznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r. I OSK 606/11). To przepisy prawa publicznego czyli ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. decydują komu prawo to przysługuje, przy czym w razie śmierci byłego właściciela, jego ewentualny następca prawny również spełnić musi warunki określone w ustawie by móc ubiegać się o rekompensatę. Skoro prawo do rekompensaty nie jest ukształtowane jako roszczenie o charakterze cywilnoprawnym to nie może ono podlegać obrotowi tak jak wierzytelności powstałe na gruncie prawa cywilnego. Innymi słowy mówiąc, o ile możliwa jest cesja wierzytelności o charakterze cywilnoprawnym, to nie jest możliwe dokonanie cesji uprawnień wynikających z prawa administracyjnego. Przepisy prawa administracyjnego materialnego decydują bowiem kto może być stroną stosunku administracyjnoprawnego i czyją sytuację prawną określony organ administracyjny może ukształtować w drodze indywidualnego aktu. W odróżnieniu więc od praw, których źródłem jest prawo cywilne i które podlegać mogą obrotowi cywilnoprawnemu, nie jest możliwe dokonywanie obrotu prawami i obowiązkami wynikającymi z norm prawa administracyjnego, czyli nie jest możliwe wyzbycie się uprawnień, których źródłem jest prawo administracyjne. Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. przewiduje jednak w art. 3 możliwość wskazania osoby uprawnionej do rekompensaty, przy czym wskazanie : a. może dokonane być wyłącznie przez współwłaściciela (współwłaścicieli) lub przez spadkobierców właściciela, b. zarówno osoba wskazująca jak i osoba wskazana spełniać muszą warunki, o których mowa w art. 2 ustawy, c. winno być dokonane poprzez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej. Wobec powyższego powstaje pytanie, czy dokonanie wskazania pozbawia podmiot wskazujący przymiotu strony, co skutkować winno umorzeniem postępowania w stosunku do wskazującego. Analiza uzasadnienia decyzji Wojewody wskazuje, że organ pierwszej instancji stanął na takim właśnie stanowisku. Sąd rozpoznający sprawę wskazuje jednak, że możliwe jest inne rozumienie skutków wskazania dokonanego w trybie art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Jak już wyżej wskazano, dokonanie wskazanie wymaga zachowania ściśle określonych w ustawie warunków. Organ prowadzący postępowanie musi bowiem zbadać czy dokonane zostało przez współwłaściciela (jednego ze spadkobierców), jak również czy podmiot wskazany należy do grona współwłaścicieli (spadkobierców) oraz czy podmiot dokonujący wskazania i podmiot wskazany spełniał warunki określone w art. 2 ustawy. Oznacza to, że w toku postępowania o przyznanie prawa do rekompensaty, organ zobowiązany jest do zbadania czy spełnione zostały warunki wskazania. Jeżeli warunki takie nie zostały spełnione (np. podmiot wskazany nie jest obywatelem polskim) nie jest możliwe przyznanie rekompensaty osobie wskazanej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, zgodnie z którym w sprawach mienia zabużańskiego zachodzi jedność stosunku materialnoprawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2993/12). W wyroku tym wskazano, że “okoliczność ta przesądza o tym, że toczy się jedno postępowanie administracyjne o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia określonego mienia nieruchomego poza obecnymi granicami państwa polskiego i przez określonego jego właściciela. W postępowaniu tym konieczne jest dokonanie szeregu ustaleń faktycznych, takich jak np. skład majątku pozostawionego, jego wartość, okoliczności, w jakich doszło do pozostawienia mienia, miejsce zamieszkania (i to w określonym czasie) byłego właściciela majątku, ewentualna data jego zgonu i ustalenie spadkobierców. Nie sposób zatem twierdzić, że czynienie tego rodzaju ustaleń nie dotyczy tej samej sprawy pod względem materialnoprawnym, chociaż wnioskodawcami są osoby różne." Przyjęcie tego powyższego stanowiska oznacza, że wskazane jest prowadzenie jednego postępowania, którego stronami są zarówno osoby wskazujące jak i osoba wskazana a następnie wydanie decyzji rozstrzygającej o tym, komu przysługiwać będzie uprawnienie do rekompensaty za mienie zabużańskie. Sąd podkreśla w tym miejscu, że nie można wykluczyć sytuacji, w której w toku postępowania organ ustali, iż nie zostały spełnione wszystkie warunki wymagane dla ważności wskazania. W takiej sytuacji, w razie uprzedniego umorzenia postępowania w stosunku do osoby dokonującej wskazania powstawałoby pytanie, czy i w jaki sposób możliwe jest ponowne prowadzenie postępowania w stosunku do tej osoby, w tym w szczególności pojawiałaby się kwestia ewentualnego zachowania terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty. W świetle powyższego, możliwe jest przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym samo wskazanie innego podmiotu jako uprawnionego do rekompensaty nie pozbawia osoby wskazującej przymiotu strony, bowiem skuteczność wskazania winna podlegać ustaleniu w toku postępowania administracyjnego. Przy założeniu, że spełnione zostały warunki do przyznania prawa do rekompensaty (to jest warunki z art. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.), w decyzji kończącej postępowanie organ winien wtedy wskazać komu i w jakim ewentualnie udziale prawo to przysługuje oraz umorzyć postępowanie w stosunku do osób, które dokonały ważnego wskazania. W konsekwencji rozstrzygnięcie podjęte przez Ministra w niniejszej sprawie mieści się w granicach dopuszczalnej wykładni prawa. Z uwagi na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.