I SA/Wa 546/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] orzekającej o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do części gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] 9 ozn. hip. [...], obecnie oznaczonej jako działki ew. nr [...] oraz nr [...] o powierzchni [...] m2 - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] 9 nr hip. [...] pochodząca z nieruchomości ozn. hip. "[...] " została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej jako "dekret". W dniu 21 listopada 1945 r. tj. z dniem wejścia w życie ww. dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 1 dekretu przeszedł na własność Gminy [...] a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Zgodnie z zaświadczeniem Zarządu Miejskiego [...] z dnia [...] września 1947 r., nr [...] ([...])[...], według przedstawionego świadectwa Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 1946 r, nr [...], powyższa nieruchomość stanowiła własność M. K.. W dniu [...] maja 1949 r. do Zarządu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek M. K. w trybie art. 7 ust. 1 ww. dekretu o przyznanie prawa własności czasowej do tej nieruchomości . Powyższy wniosek został rozpoznany orzeczeniem administracyjnym Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 1965 r. odmawiającym byłym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] - z uwagi na to, że grunt ten przewidziany został pod użyteczność publiczną. W dniu [...] listopada 1988 r. A. K. (spadkobierca zmarłego M.K.) złożył wniosek o zwrot nieruchomości położnej przy ul. [...] 9 hip[...]. W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, iż powyższa działka wchodzi obecnie w obrębie [...] w skład działek ewidencyjnych: - nr [...] - własność Miasta [...] w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych (adres [...] - inne tereny komunikacyjne), - nr [...] - własność Skarbu Państwa - w użytkowaniu wieczystym [...] (1) sp. z o. o. (adres [...][...]) - nr [...]- własność Skarbu Państwa - w użytkowaniu wieczystym [...] (2) sp. z o.o. (adres [...][...]). Po rozpatrzeniu wniosku A. K. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]orzekł o ustanowieniu na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o pow. [...] m2, położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...]. Decyzja ta wydana została w oparciu o art. 214 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2016 r. poz. 2147 ze zm.). Następnie Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] odmówił ustalenia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej przy ul. [...] 9 ozn. hip. "[...]", w części obejmującej działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...] stanowiące własność Skarbu Państwa. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że przedmiotowy grunt pozostaje w użytkowaniu wieczystym innych osób. Jak wynika z zapisu w księgach wieczystych Spółce [...] (1) sp. z o.o. służy prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...] oraz własność posadowionego na tym gruncie budynku, zaś spółce [...] (2) sp. z o.o. służy prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...] oraz własność posadowionego na tym gruncie budynku. Zgodnie natomiast z art. 214 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami: "przepisu ust. 2 nie stosuje się do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste osobom innym niż byli właściciel oraz do gruntów oddanych w użytkowanie". Organ powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym oddanie użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, która jest właścicielem budynku na gruncie, uniemożliwia ustanowienie kolejnego prawa użytkowania wieczystego. A. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej błędne ustalenia faktyczne, leżące u podstaw rozstrzygnięcia sprawy. Podniósł w nim, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej z [...] stycznia 1965 r. nie było doręczone wnioskodawcy M. K. - przez co nie weszło do obrotu prawnego. Zwrócił też uwagę, że jego wniosek z [...] listopada 1988 r. o przyznanie prawa do przedmiotowej nieruchomości jest wnioskiem ponownie złożonym - po wniosku jego ojca z dnia [...] maja 1949 r. w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] . Zatem postępowanie w przedmiotowej sprawie miało swój początek z chwilą złożenia pierwszego wniosku przez ojca. Po dokonaniu analizy materiału dowodowego oraz treści odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 214 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) - dalej jako "u.g.n." - poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. zgłosili oni lub ich następcy prawni wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona nieruchomość stanowiąca ich dawną własność. Ww. przepis jest materialnoprawną kontynuacją regulacji zawartej w poprzedniej ustawie regulującej kwestie związane z gospodarką gruntami tj. ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1985 nr 22 poz. 99). Następnie organ podniósł, iż wniosek następcy prawnego dawnego właściciela nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] 9 – A. K., który wpłynął w dniu [...] listopada 1988 r. należy odczytywać, zarówno z uwagi na datę jego złożenia, jak też na wydane uprzednio w sprawie tej nieruchomości orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1965 r. o odmowie przyznania M. K. prawa własności czasowej do tej nieruchomości oraz samą treść wniosku, jako wniosek złożony w trybie art. 89 ust. 2 ówcześnie obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Dodał, że powyższe ustalenia są trafne, ponieważ organ I instancji rozpatrzył w sposób pozytywy - decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. - wniosek odwołującego z dnia [...] listopada 1988 r. w części dotyczącej niezabudowanego gruntu oznaczonego jako działka nr [...] r. - także w trybie art. 214 u.g.n. W tym przypadku A. K. nie wnosił zastrzeżeń co do trybu i podstawy prawnej prowadzonego postępowania, ani nie złożył od niej odwołania powodując, że decyzja stała się ostateczna. Bezpodstawne jest zatem twierdzenie, iż jego wniosek z 1988 r. w sprawie zwrotu nieruchomości odczytywać należy jako ponowny wniosek złożony w trybie art. 7 dekretu. W przypadku rozpoznania wniosku A. K. - jako złożonego ponownie w trybie art. 7 dekretu - organ odwoławczy nie posiadałby możliwości wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty - z uwagi na regulację art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. zajście przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej w sprawie rozstrzygniętej poprzednio orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1965 r. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że rozpatrując wniosek o zwrot nieruchomości objętej dekretem [...] w trybie art. 214 u.g.n, należy mieć na uwadze treść ust. 5 tego przepisu: "przepisu ust. 2 nie stosuje się do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste osobom innym niż byli właściciele oraz do gruntów oddanych w użytkowanie". Podniósł, iż z wypisu aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2014 r. Rep. [...] wynika, że spółka [...] (1) sp. z o.o. nabyła od spółki [...] (3) sp. z o.o., prawo użytkowania wieczystego m.in. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz własność posadowionego na tym gruncie trzykondygnacyjnego budynku przemysłowego. Natomiast spółka [...] (3) sp. z o.o. (przed przekształceniem [...] (4) sp. o.o. Sp. Komadytowo-Akcyjna) nabyła powyższe użytkowanie wieczyste na mocy aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2012 r. Rep. [...]. Prawo użytkowania wieczystego powstało z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r., to jest z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości - co zostało stwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1994 r. nr [...]. Z kolei działka ewidencyjna [...] z obrębu [...] (uregulowana w księdze wieczystej nr [...]) pozostaje w użytkowaniu wieczystym spółki [...] (2), na mocy ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1994 r. nr [...]. Na obydwu działkach znajdują się budynki stanowiące odrębne od gruntu nieruchomości firmy [...] (2) i spółki [...] (1) - co znajduje potwierdzenie w treści ksiąg wieczystych KW Nr [...] - działka nr [...] z obrębu [...] oraz KW Nr [...] - działka [...] z obrębu [...]. Podsumowując Wojewoda uznał, że wniosek A. K. w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej przy ul. [...] 9 w [...] złożony został w ustawowym terminie - do dnia [...] grudnia 1988 r. Jednakże nie było podstaw do badania materialnych przesłanek zwrotu zawartych w art. 214 ust. 1 u.g.n. - skoro działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] są trwale rozdysponowane na rzecz osób, które nie są byłymi właścicielami gruntu, a ich prawa chroni zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Wskazał przy tym, iż ustalenia te zostały udokumentowane w sposób odpowiadający dyspozycji art. 7, art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem organu A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniósł, że nigdy nie składał wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami ani w trybie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Natomiast w dniu [...] listopada 1988 r. złożył ponowny wniosek dekretowy. Wskazał, iż na cały grunt nieruchomości dekretowej składają się obecnie trzy działki o nr [...], nr [...] i nr [...]. Dwie z nich zostały bezprawnie oddane innym osobom w użytkowanie wieczyste - natomiast tylko działka nr [...] została mu oddana w użytkowanie. Dodał, że składając w 1998 r. wniosek dekretowy nie powoływał się na ustawę z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, zaś jej przepisy zostały bez jego woli zastosowane do wydania dwóch decyzji przez Prezydenta [...] tj. decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] i z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]. Skarżący podniósł także, iż Wojewoda [...] pominął w swoim rozstrzygnięciu istnienie korzystnej dla niego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...]. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, gdyż zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. orzekającą o odmowie przyznania skarżącemu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] 9, oznaczonej obecnie jako działki ew. nr [...] oraz nr [...] - z uwagi na fakt, że grunt ten został oddany w użytkowanie wieczyste podmiotowi trzeciemu i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do możliwości zastosowania przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz zbadania, czy wystąpiły przesłanki uniemożliwiające ustanowienie prawa użytkowania wieczystego tj. czy oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste podmiotom trzecim powoduje konieczność negatywnego rozpoznania wniosku skarżącego. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że brak powołania przez skarżącego - jako podstawy prawnej złożonego wniosku - przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie oznacza, jak sugeruje skarżący, iż organ mógł procedować na podstawie innych przepisów, niż obowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy tej ustawy. Jak trafnie zresztą podniósł Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji, wniosek skarżącego w części dotyczącej działki nr [...] rozpoznany został pozytywnie decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. na podstawie właśnie tej ustawy i wówczas skarżący nie kwestionował tej okoliczności. Również za niezrozumiałe uznać należy stanowisko, iż wniosek złożony przez niego w dniu [...] listopada 1988 r. był wnioskiem dekretowym. Taki bowiem złożony został [...] maja 1949 r. przez jego poprzednika prawnego – M. K. i został rozpatrzony odmownie orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1965 r. Nie ma żadnej możliwości prawnej, aby jego wniosek traktować jako złożony skutecznie "ponowny wniosek dekretowy". Należy również podnieść, że zwrotne potwierdzenie odbioru dla M. K. wróciło z adnotacją "adresat wyprowadził się nie podał adresu" - dlatego też organ zastosował art. 45 kodeksu postępowania administracyjnego i dokonał ogłoszenia orzeczenia. Zatem niezasadne są zarzuty strony skarżącej dotyczące braku doręczenia M. K. tego orzeczenia. Poza tym zarzuty te nie mają znaczenia w niniejszej sprawie - wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia [...] listopada 1988 r.- gdyż jej nie dotyczą. Mając powyższe na uwadze organy orzekające w niniejszej sprawie słusznie zrobiły stosując przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016r. poz. 2147 ze zm.). Zgodnie z art. 214 ust. 1 tej ustawy poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. zgłosili oni lub ich następcy prawni wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona nieruchomość stanowiąca ich dawną własność. Stosownie natomiast do ust. 2 tego przepisu zwrot nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza [...], oraz domami, w których przed dniem [...] listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. Organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowych ustaleń, iż przesłanki określone w art. 214 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w stosunku do przedmiotowych działek zostały spełnione. Bezspornym jest, że A. K. złożył swój wniosek w terminie określonym w ww. przepisie, również dom znajdujący się na działce był domem jednorodzinnym. Jednak złożenie wniosku w terminie, a także spełnienie pozostałych przesłanek zawartych w powyższych regulacjach, nie oznacza w każdym przypadku automatycznie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Należy bowiem mieć na względzie brzmienie art. 214 ust.5 u.g.n, który wyklucza możliwość zastosowania ust. 2 do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste osobom innym niż byli właściciel oraz do gruntów oddanych w użytkowanie. Jak wynika z zapisu w księgach wieczystych spółce [...]sp.(1) z o.o. służy prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...] oraz własność posadowionego na tym gruncie budynku, zaś spółce [...] (2) sp. z o.o. służy prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...] oraz własność posadowionego na tym gruncie budynku. Ustaleń tych nie kwestionuje zresztą nawet skarżący, który podnosi w skardze, że powyższe działki zostały oddane w użytkowanie "innym osobom". Zarzuca jedynie, iż przekazanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste ww. podmiotom nastąpiło w sposób bezprawny. Okoliczność ta nie jest jednak przedmiotem badania przez Sąd w niniejszym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie zarówno organy administracji publicznej jak i Sąd kontrolują jedynie spełnienie przesłanek umożliwiających ustanowienie na rzecz skarżącego prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i nr [...]. Ponieważ w niniejszej sprawie bezspornie zachodzi przesłanka z ust. 5 art. 214 u.g.n. - grunt został oddany w użytkowanie wieczyste osobom innym niż były właściciel - dlatego też decyzje organów obu instancji są prawidłowe. Także pozostałe zarzuty A. K. są całkowicie niezasadne. Podkreślić również należy, że w analogicznych sprawach dotyczących oddania gruntów – przejętych w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. – w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej innym podmiotom, dopóki pozostają one w obrocie prawnym, nie jest możliwe oddanie tych gruntów w użytkowanie wieczyste byłemu właścicielu lub jego następcom prawnym. Zatem nawet spełnienie przesłanek określonych w art. 7 dekretu nie oznacza w każdym przypadku ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, bowiem właściciel nieruchomości, na której ustanowione jest prawo wieczystego użytkowania nie może - z uwagi na zakres uprawnień istniejącego użytkownika wieczystego - dysponować nią za rzecz innych podmiotów. Decyzja ustanawiająca w takiej sytuacji prawo użytkowania wieczystego do gruntu, który jest już takim prawem obciążony (lecz na rzecz innego podmiotu), byłaby - z mocy art. 156 § 1 pkt 5 kpa - już z chwilą jej wydania nieważna jako niewykonalna. Podsumowując Sąd uznał, iż organy obu instancji wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy oraz uzasadniły przekonująco swoje decyzje – zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.