I SA/Wa 547/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej [...] i Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z [...] stycznia 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2013 r. nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] stycznia 1994 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] kwietnia 1963 r. nr [...], stwierdzającego przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa "T." wraz z nieruchomością wchodzącą w skład tego przedsiębiorstwa, objętą KW [...] tom [...], parcele nr [...],[...],[...],[...]. Z ustaleń organu nadzorczego wynika, że decyzją z [...] listopada 1992 r. Minister Przemysłu i Handlu stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad wymienionym przedsiębiorstwem. Konsekwencją tej decyzji była decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] stycznia 1994 r., którą organ stwierdził nieważność orzeczenia nacjonalizacyjnego z [...] kwietnia 1963 r. Pismem z [...] lutego 2006 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nadzorczej z [...] stycznia 1994 r. Kolejnymi decyzjami organ nadzoru odmawiał stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczej z [...] stycznia 1994 r. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 21 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1480/12, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1758/11 oraz zaskarżoną decyzję i decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2011 r., którymi odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczej z [...] stycznia 1994 r. Rozpoznając sprawę po tym wyroku organ nadzoru, w zaskarżonej decyzji, powołał się na ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA z 21 marca 2013 r., w której, w ocenie organu, wskazano że decyzja nadzorcza z [...] stycznia 1994 r. narusza prawo w zakresie dotyczącym oceny skutków, które wywołało podlegające ocenie orzeczenie nacjonalizacyjne z [...] kwietnia 1963 r., wskazanych w art. 156 § 2 kpa. Zdaniem jednak organu nadzoru Sąd w powołanym wyroku nie odniósł się w żadnym zakresie do charakteru naruszenia art. 156 § 2 kpa. Organ uznał, że NSA w swoim wyroku opowiedział się za jedną z możliwych koncepcji nieodwracalnych skutków prawnych wskazując, że skutkiem wydania orzeczenia z [...] kwietnia 1963 r. było oddanie przejętego gruntu w użytkowanie wieczyste. Organ zaś stoi na stanowisku, że okoliczność ta stanowi skutek bezpośredni decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste oraz jedynie pośredni skutek orzeczenia nacjonalizacyjnego z [...] kwietnia 1963 r. Wybór przez NSA jednej z koncepcji nie przesądza o rażącym naruszeniu prawa przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w decyzji z [...] stycznia 1994 r. w zakresie oceny przesłanek z art. 156 § 2 kpa a wręcz przeciwnie – uwypukla jedynie kontrowersyjny charakter pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych co oznacza, zdaniem organu, że fakt naruszenia art. 156 § 2 kpa w kontrolowanej decyzji nadzorczej nie może być uznany za oczywisty. W ocenie organu naruszenie art. 156 § 2 kpa w decyzji nadzorczej z [...] stycznia 1994 r. nie ma charakteru rażącego z uwagi na kontrowersyjny, mocno ocenny i wymagający wykładni charakter zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych. Wykładnia art. 156 § 2 kpa zastosowana przez organ w kontrolowanej decyzji z [...] stycznia 1994 r. znalazła szerokie uznanie w ówczesnym orzecznictwie sądów administracyjnych. Błędna wykładnia przepisu prawa oraz zmiana orzecznictwa w tym zakresie nie stanowi wystarczającej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a bezsporne jest, że wykładania dokonana w decyzji z [...] stycznia 1994 r. nie miała charakteru wykładni oczywiście błędnej, a w konsekwencji nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa przez organ. W konsekwencji tych rozważań Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, że podlegająca kontroli decyzja nadzorcza z [...] stycznia 1994 r. została wydana z naruszeniem art. 156 § 2 kpa, które nie ma jednak charakteru rażącego naruszenia prawa jak również nie spełnia żadnej z przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. Skargi nie decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju zostały wniesione przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] oraz przez Skarb Państwa – Prezydenta Miasta P. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 153 ppsa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 156 § 2 kpa, art. 6, 7, 8, art. 107 § 3 w zw. z art. 140, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 kpa, art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 32 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Z uwagi na przedstawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu, ewentualnie o stwierdzenie nieważności obu tych decyzji, ponieważ zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarb Państwa – Prezydent Miasta P. skarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2 kpa i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargi są uzasadnione, gdyż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności, zakończonym zaskarżoną decyzją, jest decyzja Ministra Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej z [...]stycznia 1994 r., którą stwierdzono nieważność orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1963 r. o nacjonalizacji wskazanego w nim przedsiębiorstwa. Wcześniejszymi wyrokami zostało prawomocnie przesądzone, że orzeczenie z [...] kwietnia 1963 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i ten fakt nie jest kwestionowany. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do kwestii czy w dacie wydania decyzji nadzorczej z [...] stycznia 1994 r. kontrolowane nią orzeczenie z [...] kwietnia 1963 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Ten skutek prawny, którego charakter jest sporny, jest związany z oddaniem nieruchomości w użytkowanie wieczyste. I właśnie w tej kwestii dotyczącej zaistnienia przesłanki z art. 156 § 2 kpa wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1480/12, którym uchylono poprzedni wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1758/11 oraz poprzednie decyzje organu nadzoru, którymi odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 1994 r. W pisemnych motywach tego wyroku Sąd ten stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy ustanowienie użytkowania wieczystego w drodze czynności cywilnoprawnych stanowiło przeszkodę do stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia nacjonalizacyjnego. Zdaniem NSA oddanie nieruchomości w drodze umowy w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, w brzmieniu obowiązującym z 1964 r., oznacza, że wadliwe orzeczenie nacjonalizacyjne nie może być usunięte z obrotu prawnego, z uwagi na zaistnienie tzw. wtórnej legalności. Okoliczność ta w przypadku stwierdzenia, że orzeczenie nacjonalizacyjne dotknięte jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa oznacza wystąpienie nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. W żadnym razie, w ocenie NSA, skutku tego nie można wiązać z decyzją z października 1964 r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste wydaną na podstawie § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 12 sierpnia 1957 r. w sprawie trybu dokonywania sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i innych nieruchomości z uwagi na to, że ze swojej istoty decyzja ta nie wywoływała żadnych skutków prawnorzeczowych. W ocenie NSA, dokonanej w powołanym wyroku, oddanie spornego gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni aktem notarialnym z 1965 r., a następnie postawienie na nim budynków i ustanowienie własnościowych praw do lokali na rzecz osób trzecich, stanowi nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Tym samym niemożliwym staje się stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego, tylko orzeczenie, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa. NSA uchylił obie decyzje organu nadzoru uznając, że naruszają one art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 156 § 2 kpa poprzez błędne uznanie, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie stanowiło negatywnej przesłanki uniemożliwiającej w 1994 r. stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego. Zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ. Zatem rozpoznając sprawę po tym wyroku organ nadzoru był zobowiązany do wydania decyzji, w której winien był stwierdzić nieważność kontrolowanej decyzji nadzorczej Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] stycznia 1994 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 156 § 2 kpa gdyż z uwagi na nieodwracalny skutek prawny wywołany przez orzeczenie nacjonalizacyjne niemożliwe było stwierdzenie jego nieważności lecz orzeczenia, że zostało one wydane z naruszeniem prawa. Natomiast organ nadzoru, wbrew wiążącej ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonych w powołanym wyroku NSA, orzekł odmiennie uznając, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie stanowiło negatywnej przesłanki uniemożliwiającej w 1994 r. stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego i odmówił stwierdzenie nieważności decyzji z 1994 r. Stanowi to naruszenie art. 153 ppsa. Interpretacja wyroku NSA dokonana przez organ w zaskarżonej decyzji jest nieuprawniona, zupełnie dowolna i pozostaje w oczywistej sprzeczności zarówno z sentencją wyroku jak i treścią jego uzasadnienia. NSA nie uchylałby wyroku Sądu I instancji oraz decyzji organu zapadłych w obu instancjach tylko po to by zaprezentować jedną z koncepcji dotyczących wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych, a taką interpretację wyroku NSA przyjął organ w zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja tegoż organu naruszają również art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 kpa co uzasadnia ich uchylenie. Ponownie rozpoznając sprawę wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 1994 r. organ stwierdzi jej nieważność z uwagi na to, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 156 § 2 kpa i art. 158 § 2 kpa gdyż organ w tej decyzji nie powinien był stwierdzać nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego z [...] kwietnia 1963 r., a jedynie orzec, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa. Oczywiście przed wydaniem takiej decyzji organ zbada, czy kontrolowana decyzja z 1994 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych o jakich stanowi art. 156 § 2 kpa gdyż obowiązek zbadania czy w sprawie nie wystąpiły negatywne przesłanki z art. 156 § 2 kpa ciąży na organie w każdym postępowaniu nieważnościowym. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.