I SA/Wa 547/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2022 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej również: Kolegium) decyzją z 3 stycznia 2022 r. po rozpatrzeniu wniosku W. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 29 października 1969 r., którą odmówiono K. Z. i A. K. prawa własności czasowej dot. nieruchomości położonej przy pl. [...], Nr hip. [...], po podjęciu z urzędu, na podstawie art. 97 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), postępowania zawieszonego postanowieniem z 4 września 2017 r., w oparciu o art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: ustawa nowelizująca k.p.a.), stwierdziło, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Kolegium wskazało, że orzeczeniem administracyjnym z 29 października 1969 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło K.Z. i A. K. prawa własności czasowej dot. opisanej wyżej nieruchomości [...]. Ww. orzeczenie zostało doręczone pełnomocnikowi K. Z. i A. K.– R. T. w dniu 6 listopada 1969 r. W dniu 18 lipca 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął wniosek W. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 29 października 1969 r. Postanowieniem z 4 września 2017 r. Kolegium zawiesiło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia administracyjnego do czasu wskazania następców prawnych K. Z. oraz H. Z. W powyższych uwarunkowaniach faktycznych Kolegium uwzględniło, że w dniu 16 września 2021 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W rozpoznawanej sprawie kwestionowane jest w postępowaniu nadzorczym orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 29 października 1969 r. Decyzja ta została doręczona w dniu 6 listopada 1969 r. Wniosek o stwierdzenie jej nieważności został sporządzony 3 lipca 2017 r. i wniesiony do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w dniu 18 lipca 2017 r. Z przedstawionych względów - w świetle art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. - Kolegium stwierdziło, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniósł W. K., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie następujących przepisów: 1) art. 8 oraz art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przepisów art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. mimo ich niezgodności z Konstytucją oraz umową międzynarodową ratyfikowaną za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie tj. Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. 1993 r. Nr 61, poz. 284); 2) art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 1 Protokołu dodatkowego do ww. Konwencji poprzez nieuzasadnione, arbitralne zakończenie bez merytorycznego rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego w ramach którego skarżący realizował przysługujące mu gwarancje ochrony praw majątkowych naruszonych przez wydanie decyzji administracyjnej, a w konsekwencji pozbawienie skarżącego, w trakcie toczącego się już w tej sprawie postępowania administracyjnego, możliwości kwestionowania naruszającej rażąco prawo decyzji administracyjnej, której skutkiem było wyzucie jego poprzedników prawnych z własności nieruchomości oraz innych praw majątkowych; 3) art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 1 Konwencji w zw. z art. 1 i 2 Protokołu 12 do Konwencji poprzez bezpodstawne i arbitralne zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżącego w stosunku do sytuacji prawnej innych osób, których prawa były naruszane na gruncie przepisów dekretu i które zakwestionowały te decyzje po upływie 30 lat od dnia ich wydania, a którym udało się uzyskać rozstrzygnięcie ich spraw przed wejściem w życie nowelizacji, co narusza wymogi wynikające z zasady równości wobec prawa gwarantowanej w Konstytucji oraz Konwencji; 4) art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji poprzez naruszenie wynikającego z tego przepisu prawa do merytorycznego rozpoznania prowadzonej z jego wniosku sprawy dotyczącej praw majątkowych skarżącego i zamknięcie drogi sądowej w toczącej się już sprawie o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego otrzymuje brzmienie: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia minęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.". W myśl art. 158 § 3 k.pa. jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wprowadzone rozwiązanie wymagało przyjęcia odpowiednich regulacji międzyczasowych. W myśl art. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej k.p.a., postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Dokonana nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). Wyrokiem tym Trybunał uznał, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W treści uzasadnienia wyroku Trybunał wskazał, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany wówczas w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. To bowiem ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Akcentując duży margines swobody w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych, normodawca przyjął, aby wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. Jest to bowiem, jak zaznaczono w uzasadnieniu projektu ustawy (druk: IX.1090), okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Zdaniem ustawodawcy, uzasadnione jest również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej. Kierując się treścią obowiązującego przepisu ustawowego, a zatem korzystającego z domniemania jego zgodności z Konstytucją, Minister zasadnie przyjął, że ustalone w sprawie okoliczności faktyczne wyczerpywały przesłanki ustalone przepisem art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., upoważniając organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Okoliczność wszczęcia postępowania nieważnościowego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji odpowiada zakresowi normatywnemu ustalonemu tym przepisem. Jak wynika z akt sprawy, okoliczności faktyczne nie zaprzeczają przyjętej przez organ tezie, że data wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 29 października 1969 r. przekracza ramy czasowe, a więc okres trzydziestoletni liczony od doręczenia tego orzeczenia administracyjnego, dyktując normatywną treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Niesporne w tym zakresie okoliczności wynikają ze zgromadzonych dokumentów. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w dniu 18 lipca 2017 r. (k. 5 akt administracyjnych), zaś orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy z 29 października 1969 r. objęte tym wnioskiem nieważnościowym zostało doręczone w dniu 6 listopada 1969 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru k. 18 akt własnościowych). W powyższych okolicznościach Sąd uznał, że prawidłowo Kolegium uznało, iż wszczęcie postępowania nieważnościowego nastąpiło z upływem trzydziestu lat od dnia doręczenia orzeczenia i pozostawało niezakończone w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej k.p.a. Spełnione zatem zostały warunki określone w art. 2 ust. 2 tej ustawy. W odniesieniu do argumentacji skargi nakierowanej na wykazanie niekonstytucyjności normy wynikającej z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. Sąd zauważa, że choć rozwiązanie to może budzić wątpliwości natury konstytucyjnej, jako godzące w moc prawną ratyfikowanych umów międzynarodowych, tu: Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, jak i Protokołów do Konwencji, których publikacja skutkuje bezpośrednim ich stosowaniem, tym niemniej zauważyć trzeba, że w myśl Artykułu 1 Konwencji, każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. W orzecznictwie oraz w piśmiennictwie zauważa się, że wymagania "w warunkach przewidzianych przez prawo" nie można interpretować jako uniemożliwiającego ustawodawcy wprowadzenie kontroli korzystania z mienia albo innej ingerencji w prawa majątkowe w drodze nowych, odmiennych przepisów działających z mocą wsteczną. (wyrok Azienda Agricola Silverfunghi S.A.A. i inni v. Włochy z dnia 24 czerwca 2014 r., skarga nr 48357/07 i inne, § 104; decyzja Huitson v. Wielka Brytania z dnia 13 stycznia 2015 r., Izba (Sekcja IV), skarga nr 50131/12, § 31–35; Gogitidze i inni v. Gruzja z dnia 12 maja 2015 r., Izba (Sekcja IV), skarga nr 36862/05, § 99., za: M. A. Nowicki [w:] Komentarz do Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności [w:] Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, wyd. VIII, Warszawa 2021, art. 1). W odniesieniu natomiast do proporcjonalności środków podejmowanych przez państwo w sferze praw majątkowych ważne jest ustalenie, czy doszło do naruszenia prawa w sposób dotykający samej jego istoty, przy uwzględnieniu natury odebranych korzyści, w szczególności wynikających z korzystniejszego rozwiązania dostępnego jedynie dla niektórych grup osób. Rozsądne i współmierne rozwiązanie normatywne powinno uwzględniać rozmaite okoliczności, również osobiste, przy uwzględnieniu natury odebranych korzyści, w szczególności wynikających z korzystniejszego rozwiązania dostępnego jedynie dla niektórych grup osób. Tak rozumiana zasada proporcjonalności zakłada adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia i - w ocenie Sądu - została dochowana. Zdaniem Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki, co wyklucza możliwość uwzględnienia skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Niezależnie od powyższego Sąd podkreśla, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że zastrzeżenia wnioskodawcy budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. W sytuacji zatem gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to wówczas strona będzie uprawniona do wystąpienia o wznowienie postępowania administracyjnego. Powyższe czyni skargę nieuzasadnioną, podniesione w niej zarzuty nie mogły bowiem zaprzeczyć prawidłowości zastosowania w sprawie obowiązujących przepisów prawa korzystających z przymiotu domniemania konstytucyjności, jak i pozostających w zgodzie z normami ponadnarodowymi. Na marginesie Sąd zauważa, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana wobec braku uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym następców prawnych K. Z. i H. Z. Wadliwość ta nie może prowadzić do uwzględnienia skargi, bowiem osoby te będą mogły skorzystać z instytucji wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095).