I SA/Wa 549/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2008 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania 1. oddala skargę; 2. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. C. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w W. przy ulicy [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem innych udokumentowanych wydatków strony. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2007 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa pod budowę obwodnicy miasta R. w ciągu drogi krajowej nr [...] [...] prawa własności [...] części nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, będącej współwłasnością A. S. i T. S., ustalającej termin wydania nieruchomości oraz odszkodowanie w wysokości [...] zł. – uchylił pkt 2 decyzji Wojewody [...] i ustalił terem wydania nieruchomości przypadający na dzień po upływie 30 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji właścicielowi. W pozostałej części Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2007 r. W uzasadnieniu decyzji Minister przedstawił następujący stan prawny i faktyczny sprawy: Pismem z [...] października 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił z wnioskiem o wywłaszczenie [...] części opisanej nieruchomości, będącej współwłasnością A. S. i T. S. Decyzją z [...] kwietnia 2006 r. Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod inwestycje celu publicznego, jaką jest budowa obwodnicy miasta R., [...] części tej nieruchomości. Minister Budownictwa decyzją z [...] sierpnia 2006 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2007 r. orzekł o wywłaszczeniu [...] części nieruchomości, ustalił termin wydania nieruchomości oraz określił odszkodowanie dla A. S. w wysokości [...] zł i dla T. S. w wysokości [...] zł. Odwołanie od decyzji Wojewody złożył A. S. kwestionując ustaloną przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości, a tym samym wysokość przyznanego odszkodowania. Podniósł też zarzut pozbawienia możliwości udziału w oględzinach nieruchomości oraz możliwość złożenia wykonanego na własne zlecenie operatu szacunkowego. Ponadto A. S. wskazał, że nie przeprowadzono z nim negocjacji odnośnie zawarcia umowy kupna-sprzedaży przedmiotowej nieruchomości i błędne wyznaczenie terminu wydania nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury w decyzji z [...] lutego 2008 r. wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. Ofertą z 15 lipca 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do A. S. i T. S. z propozycją nabycia przedmiotowej nieruchomości. Oświadczeniem z 8 sierpnia 2005 r. A. S. nie przyjął oferty. Wnioskiem z [...] października 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do części tej nieruchomości. Stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy Wojewoda [...] pismami z [...] listopada 2005 r. wyznaczył stronom termin do dnia [...] listopada 2005 r. do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Po bezskutecznym upływie tego terminu Wojewoda [...] pismem z [...] lutego 2006 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Wobec powyższego należy uznać, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości wszczęte zostało prawidłowo. W toku postępowania wywłaszczeniowego w dniu [...] sierpnia 2007 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której strony złożyły wyjaśnienia i zostały zapoznane z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w tym z operatem szacunkowym sporządzonym na zlecenie Wojewody [...] dla potrzeb niniejszego postępowania. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wartość nieruchomości określaj rzeczoznawcy majątkowi. W operacie szacunkowym wartość gruntu oszacowano w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Przy tej metodzie do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym przedstawił szczegółową analizę informacji z aktów notarialnych dotyczących transakcji zawartych w latach 2005 – 2007 na terenie miasta R. Przeanalizował 14 umów transakcji kupna-sprzedaży niezabudowanych działek. Po analizie operatu szacunkowego należało stwierdzić, że odpowiada on wymogom określonym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Przekonanie strony, iż wskazana w operacie szacunkowym cena za wywłaszczoną nieruchomość jest zbyt niska nie świadczy o braku rzetelności przy jego sporządzaniu, ani też o celowym zaniżaniu wartości nieruchomości. Brak jest zatem podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo, tym bardziej, że strona nie przedstawiła innej opinii rzeczoznawcy. Strona nie podważyła również operatu przed organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych. W związku z zarzutem niewyjaśnienia przyczyn odmowy wstrzymania wydania decyzji do chwili uzyskania przez stronę prywatnej opinii, organ wskazał, że decyzja o wywłaszczeniu została wydania [...] września 2007 r., natomiast wniosek w sprawie wstrzymania wydania decyzji wpłynął do Wojewody [...] 17 września 2007 r. Przepisy nie przewidują zawiadamia stron o przeprowadzonych przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego oględzinach nieruchomości. Wojewoda [...] prawidłowo przeprowadził postępowanie wywłaszczeniowe i ustalił wysokość odszkodowania. Stosownie do art. 16 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości określa termin jej wydania lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia doręczenia decyzji właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Wyznaczenie dokładnej daty wydania nieruchomości wobec braku wiedzy co do daty doręczenia decyzji, a także wobec możliwości skorzystania przez stronę z prawa wniesienia odwołania nie jest zgodna z dyspozycją art. 16 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. W związku z tym należało orzec reformatoryjnie w zakresie dotyczącym ustalenia terminu wydania nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. S. zarzucił decyzji Ministra Infrastruktury naruszenie art. 7, 9 i 11 k.p.a. poprzez niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyjaśnienie przyczyn odmowy wstrzymania wydania decyzji do chwili uzyskania opinii prywatnej, która umożliwiałaby stronie rzeczywiste wypowiedzenie się w sprawie; naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych poprzez nieprzeprowadzenie negocjacji w celu nabycia przedmiotowej nieruchomości; naruszenie art. 79 § 1 i art. 81 k.p.a. przez brak zawiadomienia strony o przeprowadzonych przez biegłego oględzinach i pozbawienie strony realnej możliwości wypowiedzenia się co do opinii biegłego oraz naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. poprzez ustalenie odszkodowania w wysokości 2/3 wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości i wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz utrzymanej w mocy decyzji Wojewody [...]. Skarżący podał, że jest właścicielem [...] części nieruchomości, która jest przedmiotem wywłaszczenia. Artykuł 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego powinno zostać poprzedzone rokowaniami w sprawie zawarcia stosownej umowy. Różnica pomiędzy rokowaniami a złożeniem pisemnej oferty jest bardzo istotna. W przeciwieństwie do oferty, rokowana są uzgadnianiem przez strony warunków umowy. W tym zakresie powinny być stosowane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, która w art. 116 ust. 2 pkt 1 wskazuje, że do wniosku o wywłaszczenie należy dołączyć dokumenty z przebiegu rokowań. Odbyła się wprawdzie rozprawa administracyjna, na której skarżący otrzymał do wglądu operat szacunkowy, który określał odmienną wartość nieruchomości aniżeli operat sporządzony poprzednio. Skarżący nie miał realnej możliwości składania merytorycznych zarzutów do opinii bez jej uprzedniej dogłębnej analizy. W dniu 12 września 2007 r. skarżący zapoznał się z materiałami postępowania. W związku z wątpliwościami 15 września 2007 r. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o wstrzymanie się z wydaniem decyzji wywłaszczeniowej do czasu przedstawienia prywatnej wyceny. W związku z nieuwzględnieniem tego wniosku ponoszenie kosztów wykonania wyceny alternatywnej stało się bezprzedmiotowe. Biegły nie uwzględnił cen, jakie były płacone za nieruchomości o podobnych walorach gospodarczych i podobnym usytuowaniu, uwzględnił natomiast ceny, za jakie były nabywane grunty pod drogi publiczne Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Takich naruszeń Sąd rozpoznając skargę nie stwierdził. Nie ulega wątpliwości, że sprawie nie zachodzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Pozostaje do rozważenia, czy zaskarżona decyzje naruszają prawo materialne i miało to wpływ na wynik sprawy oraz czy decyzje naruszają przepisy postępowania w takim stopniu, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podniósł, że doszło do naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), a naruszenie polegało na nieprzeprowadzeniu negocjacji. Zarzut ten jest niezasadny. Powołana ustawa w sposób szczególny określa zasady przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ustawa ta stanowi zatem regulację szczególną w stosunku do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wynika z tego, że przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. muszą być interpretowane ściśle i nie podlegają wykładni rozszerzającej. Nie ma podstaw do uznania, że w sprawie powinny być przeprowadzone negocjacje, o jakich mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W ustawie z 10 kwietnia 2003 r. przewidziano tryb wywłaszczenia nieruchomości pod drogi publiczne i zasady ustalania odszkodowania za takie nieruchomości. Ustawa ta określa odrębny tryb wywłaszczania, chodzi zwłaszcza o wszczęcie postępowania, o czym mowa w art. 15 ust. 1. Stosownie do tego przepisu wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 13 ust. 1, a równocześnie termin ten wyznacza właściwy wojewoda na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Oznacza to, że wspomniana ustawa w sposób szczególny określa wstępne czynności nabycia od właściciela jego nieruchomości podlegającej przepisom tej ustawy. Według art. 15 ust. 1 wszczęcie postępowania wywłaszczeniowe następuje po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego przez wojewodę do zawarcia umowy, a nie po przeprowadzeniu rokowań, o których mowa w art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższego wynika, że nie było podstaw prawnych do przeprowadzenia rokowań, a przepisy ustawy o gospodarce gruntami w tym zakresie w rozpatrywanej sprawie nie miały zastosowania. Ich stosowanie wyłączyły przepisy ustawy szczególnej z 10 kwietnia 2003 r. Należy więc przyjąć, że czynności poprzedzające wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego zostały przeprowadzone prawidłowo, zgodnie z ustawą z 10 kwietnia 2003 r. i nie było podstaw do stosowania w tym zakresie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc i powołanego w skardze art. 116 ust. 1 pkt 2 odnoszącego się do dokumentów z przebiegu rokowań, które w tej sprawie nie były przewidziane. Jeżeli chodzi o wniosek o wstrzymanie wydania decyzji przez Wojewodę do czasu uzyskania opinii prywatnej w sprawie wartości wywłaszczonej nieruchomości, to Sąd podzielił stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, że nie było to możliwe. Decyzja Wojewody wydana została [...] września 2007 r., natomiast wniosek skarżącego wypłynął do organu już po jej wydaniu – 17 września 2007 r. Nie mógł więc organ I instancji uwzględnić tego wniosku. Należy zauważyć, że nie stanowiło to przeszkody do złożenia przez skarżącego operatu w trakcie postępowania odwoławczego, którego celem jest ponowne rozpatrzenie całokształtu sprawy i ocena dowodów przedstawionych przez stronę w tym postępowaniu. Nie jest zatem uzasadniony zarzut, że organy uniemożliwiły złożenie operatu szacunkowego na zlecenie skarżącego. Należy też dodać, że skarżący w dniu 6 września 2007 r. otrzymał zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w terminie 7 dni. Decyzja organu pierwszej instancji wydana została po upływie tego terminu. Nie ma więc uzasadnionych podstaw stanowisko skarżącego, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze art. 7, 9 i 11 k.p.a. Uwzględniając całość zebranego w sprawie materiału Sąd uznał, że niezawiadomienie o oględzinach, jakkolwiek narusza art. 79 § 1 k.p.a., to nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy. Naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. przez ustalenie odszkodowania w wysokości 2/3 wartości nieruchomości nie zostało przez skarżącego wykazane. Przepis ten określa, że wysokość odszkodowania określa się według jej stanu na dzień wydania decyzji o lokalizacji drogi i według jej wartości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Z zaskarżonych decyzji wynika, że właśnie wartość nieruchomości określona została na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu, dlatego zarzut ten nie jest zasadny. Stwierdzenie, że wysokość odszkodowania określona została poniżej jej wartości nie zostało poparte żadnym dokumentem, np. złożonym przez skarżącego operatem szacunkowym. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.