I SA/Wa 549/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Emilia Lewandowska sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant: referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi H. G. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu wniosku H. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r., nr [...] odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r. oraz poprzedzajacej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] sierpnia 1996 r. - utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Kierownik Urzędu Rejonowego w W. - w wyniku wniosku H. G. i R. O. - decyzją z dnia [...] sierpnia 1996 r., nr [...] odmówił przyznania odszkodowania za część nieruchomości, o powierzchni [...], położonej w W. przy ul. [...]. Organ stwierdził, że powyższa nieruchomość, przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nie była przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a w związku z czym nie zaistniały przesłanki do przyznania odszkodowania w trybie 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30 poz. 127). Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] października 1996 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] sierpnia 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 1998 r., sygn. akt IV.SA.2193/96 oddali skargę H. G. i R. O. na powyższą decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organu administracji, że zasadnym było (wobec braku zdefiniowania pojęcia "domu jednorodzinnego" tak w dekrecie z dnia 26 października 1945 r., jak i w planie zabudowy z 1931 r., a posługiwanie się nim w przepisach o odszkodowaniu) zastosowanie przez organy orzekające w niniejszej sprawie definicji domu jednorodzinnego zawartej w ówcześnie obowiązujących przepisach prawa lokalowego. Sąd jako błędny uznał pogląd skarżących, że plan zabudowy z 1931 r. określał wielkości maksimum, a zatem że dopuszczał zabudowę mniej intensywną, w tym budownictwo jednorodzinne. Sąd podkreślił, że wymogi wspomnianego planu, jako aktu administracyjnego o charakterze władczym odczytywane muszą być jako bezwzględnie obowiązujące. Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2008 r. H. G. i I. O. wystąpiły ponownie o przyznanie odszkodowania za wyżej opisaną część nieruchomości, o powierzchni [...], położonej w W. przy ul. [...]. Do wniosku załączone zostało postanowienie Sądu Rejonowego [...], z którego wynika, że spadek po R. O. nabyła jego żona I. O.. W konsekwencji, Prezydent W. - decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] - orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za powyższą nieruchomość stwierdzając, iż sprawa ta została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, która znajduje się w obrocie prawnym. A zatem, ponowne rozpoznawanie sprawy jest niedopuszczalne. Po rozpatrzeniu odwołania H. G. i I. O., Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy orzeczenie Prezydenta W.. Wyrokiem z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt. 1764/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. G. i I. O. na ww. decyzję Wojewody [...]. Wyrok jest prawomocny. Następnie, wnioskiem z dnia 13 czerwca 2011 r., H. G. wystąpiła do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r. i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] sierpnia 1996 r. Wnioskodawczyni wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09 stwierdzający niezgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r. oraz poprzedzajacej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] sierpnia 1996 r., zaś w wyniku wniosku H. G. o ponowne rozpoznanie sprawy - Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. Podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, Minister stwierdził, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny (w niniejszej sprawie - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] listopada 1998 r.) zamyka organom administracji i podmiotom legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej. Odnosząc się natomiast do powołanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r., organ podniósł, że w wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ) w zakresie, w jakim pomija stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości, które przeszły na własność gminy [...] lub państwa na podstawie dekretu z 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.), innych niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r., i działek, które przed dniem wejścia w życie powołanego dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nimi po 5 kwietnia 1958 r. - jest niezgodny z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji. W rozpatrzonej sprawie Trybunał orzekł o tym, co zostało przez ustawodawcę pominięte, a zgodnie z Konstytucją powinno być unormowane. Wyrok ten nie wywołuje samoistnie żadnych skutków prawotwórczych polegających na ustanowieniu nowej normy prawnej. Wyrok, zobowiązuje jedynie ustawodawcę do ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych. Dla realizacji praw osób znajdujących się w opisanej sytuacji konieczna jest jednak, zdaniem Ministra, interwencja ustawodawcy. Minister Transportu, Budownictwa Gospodarki Morskiej nie może orzekać na podstawie zaleceń Trybunału Konstytucyjnego, ani też kierować się poczuciem krzywdy wnioskodawcy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wbrew zarzutom zawartym we wniosku Minister nie miał wątpliwości co do jego zakresu (w podstawie wyraźnie wskazano jako podstawę prawną art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W przypadku wszczęcia postępowania z wniosku strony, wynikające z niego żądanie wyznacza zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ. Organ administracji nie jest zatem władny do zmiany kwalifikacji żądania strony. Organ wyjaśnił, że w postanowieniu organu pierwszej instancji jedynie uzupełniająco wskazano, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wymienioną w k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności. Przy czym wyrok ten dotyczy przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), natomiast decyzje odmawiające przyznania odszkodowania za część nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] zostały wydane na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.) Od postanowienia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r., H. G., reprezentowana przez adw. A. H., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1) art. 61a k.p.a. poprzez brak przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie i należytego wyjaśnienia przy zastosowaniu tego przepisu w tej sprawie; 2) art. 156 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wobec odmowy zastosowania; 3) art. 145a § 2 k.p.a. poprzez błędne przywołanie, gdyż wznowienie postępowania administracyjnego przysługuje dopiero w dacie wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a wniosek został złożony dzień po jego publikacji, a decyzje z 1996 r. nie były wydane w oparciu o art. 215 ust. 2 u.g.n., a na podstawie art. 83 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości; 4) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Żadna z nich nie ma miejsca w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] października 2012 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] sierpnia 1996 r. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędąca stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. Istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] sierpnia 1996 r. została poddana kontroli sądowoadministracyjnej, na skutek której Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia z dnia 23 listopada 1998 r., sygn. akt IV.SA.2193/96 skargę oddalił. Oznacza to, że Sąd ten dokonał kontroli tego orzeczenia pod względem jego legalności, w tym z urzędu zbadał, czy nie zachodzą przesłanki jego nieważności. Tym samym zarzuty, które poddane już zostały kontroli sądowoadministracyjnej w trybie zwykłym nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Należy zwrócić uwagę na stanowisko wyrażone w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., w której wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydano uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym (por. uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09). W niniejszej sprawie, Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sposób niewadliwy uznał, że w sprawie zachodzi taka przeszkoda, gdyż okoliczności na które powoływała się wnosząca o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody były już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w trybie zwykłym. Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 1998 r., na mocy art. 170 p.p.s.a., wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, w tym sądy administracyjne dokonujące kontroli postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Trafnie także Minister podkreślił, że w przywoływanym przez skarżącą wyroku Trybunału Konstytucyjnego Trybunał orzekł o niezgodności art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji (w zakresie w tym wyroku wskazanym), a nie o niezgodności z Konstytucją art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który był podstawą wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] października 1996 r. Ponadto, wyrok ten nie wywołuje żadnych skutków prawotwórczych polegających na ustanowieniu nowej normy prawnej, gdyż zobowiązuje jedynie ustawodawcę do ustanowienia regulacji prawnych zgodnych z Konstytucją. Tym samym, w realiach niniejszej sprawy, wyrok Trybunału nie ma znaczenia. W konsekwencji, prawidłowym było uznanie przez Ministra, że nie zachodzi podstawa do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] sierpnia 1996 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.