I SA/Wa 55/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska Sędziowie WSA Jolanta Zdanowicz WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2004 r. nr [...], w której orzekł o udzieleniu B. M. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres [...] miesięcy. Z uzasadnienia decyzji organu wynika, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wnioskiem z dnia [...] grudnia 2003 r. zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o wszczęcie postępowania wyjaśniającego wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami B. M. - w związku ze skargą L. S. W skardze tej zarzucała pośrednikowi brak nadzoru nad działalnością I. P., która - realizując jej zlecenie dotyczące kupna nieruchomości - nie zbadała stanu prawnego i faktycznego nieruchomości oraz nie dostarczyła niezbędnej dokumentacji. W związku z powyższym wnioskiem zostało wszczęte postępowanie wyjaśniające w celu zbadania następujących zarzutów: - niewypełnienie obowiązków, o których mowa w art. 181 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczących braku stosowania przepisów prawa i standardów zawodowych oraz zasad etyki zawodowej, - brak ochrony interesu osób, na rzecz których wykonywane były czynności pośrednictwa, a w szczególności: o nie zbadanie stanu prawnego i faktycznego nieruchomości, o nie dostarczenie niezbędnej dokumentacji dotyczącej nieruchomości. W trakcie postępowania wyjaśniającego Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, po zapoznaniu się z dokumentami sprawy, w tym złożonymi wyjaśnieniami pośrednika, ustaliła, że pośrednik w obrocie nieruchomościami B. M. prowadzi, w oparciu o licencję zawodową nr [...], działalność zawodową pod firmą "[...]" Agencja Handlu Nieruchomościami. Jednocześnie B. M. umową o współpracy z dnia 3 stycznia 2002 roku udzielił " zezwolenia do wykonywania czynności pośrednictwa do zawarcia umów: nabycia lub zbycia praw do nieruchomości, nabycia lub zbycia własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, spółdzielczego prawa do lokalu użytkowego lub prawa do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej oraz najmu lub dzierżawy nieruchomości" I. P. - właścicielce Biura Nieruchomości "[...]" - prowadzącej działalność pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Powyższa umowa została zawarta na czas oznaczony, tj. do dnia 31 marca 2003 roku. Następnie w dniu 1 kwietnia 2004 roku została zawarta kolejna umowa o podobnej treści, z tym że na czas nieoznaczony. W oparciu o powyższe umowy I. P., właścicielka Biura Nieruchomości "[...]" wykonywała czynności pośrednictwa na rzecz zamawiających. Ponadto Komisja ustaliła, że w dniu [...] września 2001 roku I. P., reprezentująca Biuro Obrotu Nieruchomościami "[...]", zawarła umowę pośrednictwa przy kupnie nieruchomości z W. S. W wyniku realizacji umowy pośrednictwa doszło do zawarcia - przy udziale I. P. - w dniu [...] stycznia 2002 roku umowy przedwstępnej kupna nieruchomości położonej w B. z W. i L. S.. W umowie tej nie opisano nieruchomości oraz błędnie wpisano numer księgi wieczystej. Następnie w dniu [...] lutego 2002 roku zawarto umowę właściwą. W świetle powyższego Komisja uznała, że realizowanie umowy pośrednictwa poprzez m. in. udział w zawarciu umowy przedwstępnej, miało miejsce w chwili, gdy obowiązywała umowa o współpracy z pośrednikiem B. M. Zatem należy uznać, że pośrednik B. M. ponosi odpowiedzialność zawodową za wykonywane przez I. P. czynności. Mając powyższe na względzie Komisja stwierdziła, że I. P. nie badała stanu prawnego nieruchomości, a jeśli badała to w sposób niewłaściwy, bowiem w umowie przedwstępnej nie ma zapisów wskazujących na obciążenie nieruchomości w postaci hipoteki. Obciążenie nieruchomości jest niezwykle istotną informacją o nieruchomości i może mieć duży wpływ na podjęcie decyzji o zakupie nieruchomości. Tymczasem skarżąca dowiedziała się o obciążeniu nieruchomości po podpisaniu umowy przedwstępnej, o czym świadczy pismo z dnia 25 sierpnia 2004 roku. Fakt ten potwierdza również oświadczenie I. P. z dnia 12 lutego 2004 roku, z którego wynika że w aneksie do umowy przedwstępnej zwiększono kwotę zadatku, aby sprzedający regulował sprawę zadłużenia. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej zbadała również sposób wykonywania nadzoru nad czynnościami wykonywanymi przez I. P. i uznała, że postępowanie pośrednika B. M. jest sprzeczne z art. 180 ust. 2 w związku z art. 179 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pośrednik, mimo zawartej umowy o współpracy, nie sprawował nadzoru, nie interesował się tym w jaki sposób I. P. wykonuje czynności pośrednictwa. Pośrednik udostępniał swoją licencję zawodową nr [...] przedsiębiorcy, nie posiadającemu stosownej licencji, umożliwiając mu w ten sposób prowadzenie działalności zawodowej z zakresu pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Komisja podkreśliła, że pośrednik M. B w pełni akceptował poczynania I. P., nie dopatrując się żadnych nieprawidłowości w sposobie prowadzenia sprawy klienta. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, oceniając materiał dowodowy zgromadzony w trakcie postępowania wyjaśniającego z tytułu odpowiedzialności zawodowej, uznała, że pośrednik swym postępowaniem, naruszył przepis art. 181 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 180 ust. 2 i art. 179 ust. 3 tej ustawy. W związku z rażącym naruszeniem przepisów prawa, Komisja wnioskowała o udzielenie pośrednikowi w obrocie nieruchomościami B. M. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres [...] miesięcy. Komisja stwierdziła, że proponowana kara dyscyplinarna powinna wpłynąć na zweryfikowanie dotychczasowego postępowania pośrednika. Po zapoznaniu się z wnioskiem Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, prowadzącej postępowanie wyjaśniające z tytułu odpowiedzialności zawodowej oraz uwzględniając wyniki tego postępowania, Minister Infrastruktury – uznając fakt naruszenia przez B. M. wyżej przytoczonych przepisów prawa - przychylił się do wniosku Komisji i decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] orzekł o zastosowaniu wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami B. M., kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres [...] miesięcy. B. M., pismem z dnia 19 października 2004 r. (data prezentaty), wystąpił do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podnosił w nim, że udzielona mu kara jest zbyt surowa oraz podtrzymał w całości swoje dotychczasowe wyjaśnienia i oświadczenia. Minister Infrastruktury, rozpatrując złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2004 r. nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. M. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej: - obrazę przepisów prawa materialnego tj. art.180 ust.2 i art.181 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że skarżący swoim zachowaniem naruszył dyspozycję tych przepisów, - obrazę art.183 ust.1 i 2 pkt. 3 poprzez wymierzenie skarżącemu surowej kary dyscyplinarnej, mimo, że skarżący swoim zachowaniem nie naruszył przepisów art.180 ust.2 oraz art.181 ust.1 w/w ustawy. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że niniejsza skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, gdyż postępowanie - toczące się po złożeniu wniosku przez B. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy - zostało przeprowadzone z uchybieniem przepisów o postępowaniu administracyjnym. Natomiast postępowanie - zakończone wydaniem decyzji w pierwszej instancji - zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Zauważyć należy, że sąd administracyjny powołany jest do oceny legalności decyzji, nie zaś do badania słuszności, czy merytorycznych ocen wyrażanych w toku postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) strona ma prawo domagania się dwukrotnego rozpoznania sprawy. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji, może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednie przepisy dotyczące odwołań (art. 127 § 3 k.p.a.). W myśl art. 194 ust. 1 i 2 i art. 195 ust. 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zmianami) - o treści obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji - o zastosowaniu kar dyscyplinarnych z tytułu odpowiedzialności zawodowej orzeka Minister Infrastruktury w drodze decyzji, na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, które przeprowadza Komisja Odpowiedzialności Zawodowej. Postępowanie wyjaśniające odbywa się z udziałem osoby, w stosunku do której toczy się postępowanie. Szczegółowe zasady i tryb przeprowadzania postępowania wyjaśniającego z tytułu odpowiedzialności zawodowej oraz stosowania kar dyscyplinarnych z tego tytułu reguluje rozdział 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących działalności zawodowej (Dz. U. Nr 115, poz. 745). Postępowanie w tym zakresie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującą procedurą i Sąd nie stwierdził żadnych uchybień formalnych. Należy natomiast wskazać, że - na tle powyższej regulacji prawnej odnośnie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, obowiązany jest do merytorycznego rozpoznania sprawy i skontrolowania przeprowadzonego postępowania. Kontrola organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy będzie więc zawsze kontrolą pełną, polegającą na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 1998 r. sygn. akt III SA 1379/97; ONSA z 1999 r. Nr 3, poz. 85). Rozpatrując ponownie sprawę organ ma obowiązek ustosunkowania się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie tylko potwierdzenia zasadniczych ustaleń przyjętych w poprzedniej decyzji. Ponieważ postępowanie o zastosowanie kary dyscyplinarnej, prowadzone przez organ administracji, opiera się na wynikach postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, to tak przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, jak też w postępowaniu prowadzonym z wniosku o ponowne jej rozpoznanie, niezbędne jest zwrócenie się do tej Komisji o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie organ - rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - nie zwrócił się o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Minister Infrastruktury ograniczył ponowne rozpoznanie sprawy do wydania decyzji z dnia [...] listopada 2004, którą to decyzją utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2004 r. W uzasadnieniu swojej decyzji, która jest przedmiotem skargi, powołał się na stanowisko Komisji Odpowiedzialności Zawodowej wyrażone w poprzednim postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 2004 r. ( a więc nie odnoszące się do zarzutów i argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy). Tak więc organ praktycznie ograniczył się do wydania nowej decyzji w sprawie, nie poprzedzając jej wydania postępowaniem kwalifikacyjnym, w którym dowody przedstawione przez stronę były poddane ponownej ocenie przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Naruszone zatem zostały przepisy art. 10 § 1 k.p.a., art.127 § 3 k.p.a. i art. 195 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podnosił wprawdzie w skardze jedynie zarzuty, co do naruszenia przepisów prawa materialnego, jednak Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, zgodnie z art. 134 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia przepisów prawa procesowego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. c i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U .Nr 153, poz.1270 ze zmianami) orzekł, jak w sentencji wyroku.