I SA/Wa 550/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie asesor WSA Maria Tarnowska (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Magdalena Bocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...], 2. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Transportu i Budownictwa na rzecz skarżącej A. L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1962 r. nr [...] oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1961 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w P. przy ul. [...], zapisanych w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. P., tj. z ww. księgi wieczystej tom [...] wykaz [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność H. R. i z ww. księgi wieczystej tom [...] wykaz [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność Z. R., oraz ustaleniu z tego tytułu odszkodowania - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r. W uzasadnieniu organ podał, że orzeczeniem z dnia [...] listopada 1961 r. Prezydium Rady Narodowej m. P. Urząd Spraw Wewnętrznych działając na podstawie art. 1, art. 14 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości położonych w P. przy ul. [...], zapisanych w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. P.: (1) z księgi wieczystej [...] tom [...] wykaz [...] o pow. [...] m2 stanowiącej własność H. R., a faktycznie jego spadkobierców, (2) z księgi wieczystej [...] tom [...] wykaz [...] o pow. [...] m2 stanowiącej własność Z. R., a faktycznie jej spadkobierców, oraz ustalono odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia, po rozpoznaniu odwołania P. R., spadkobiercy Z. i H. R., decyzją z dnia [...] lipca 1962 r. utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] listopada 1961 r. W imieniu spadkobierców byłych właścicieli, o stwierdzenie nieważności obu decyzji wystąpiła A. L. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1962 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] listopada 1961 r., twierdząc w uzasadnieniu, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia, ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby były one wydane z rażącym naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu wniosku A. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury stwierdził, że przed wydaniem kwestionowanej decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. obowiązany był do ustalenia stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili dokonania wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Z ustaleń organu wynika, że skoro decyzje z dnia [...] listopada 1961 r. i dnia [...] lipca 1962 r. wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), to zaskarżoną decyzję należy ocenić w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy. W niniejszej sprawie części nieruchomości będące własnością Z. i H. R. były niezbędne pod rozbudowę Zakładów [...] [...] Przedsiębiorstwo Państwowe w P., co potwierdza zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] marca 1959 r. wydane przez Prezydium Rady Narodowej m. P., jak również prolongata decyzji lokalizacji szczegółowej z dnia [...] czerwca 1962 r. Nieruchomość ta była niezbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, tj. na wykonanie zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a zatem została spełniona przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia, wskazana w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Ponieważ wymienieni w księdze wieczystej właściciele przedmiotowej nieruchomości H. R. i Z. R. zmarli, a ich spadkobiercy nie zostali ujawnieni w księdze wieczystej, Zakład [...] [...] w P. - przedsiębiorstwo państwowe domagające się wywłaszczenia, wystąpił do P. R., jako posiadacza nieruchomości i domniemanego spadkobiercy, oraz do H. i C. B., jako domniemanych spadkobierców właścicieli o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, jednakże rozmowy wstępne z domniemanymi spadkobiercami nie dały wyników z uwagi na domaganie się przez nich parceli zastępczej. Z art. 6 ust. 4 ustawy wynika, że obowiązek wystąpienia do właściciela i zawarcia z nim umowy o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie ciąży na wnioskodawcy, gdy wywiązanie się z niego wiąże się z przeszkodami trudnymi do pokonania, w szczególności, jeżeli osoba właściciela lub miejsce jego pobytu są nieznane, oraz z uwagi na wystąpienie wnioskodawcy do posiadacza i domniemanych spadkobierców, a zatem, zdaniem organu, nie zawiadomienie wszystkich spadkobierców o zamiarze nabycia nieruchomości nie było naruszeniem przepisów ustawy ani nie miało istotnego znaczenia dla dalszego postępowania. Zdaniem organu, niezawarcie umowy o dobrowolnym odstąpieniu nieruchomości, bez względu na przyczyny takiego stanu rzeczy, dawało organowi administracji podstawę do wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu. Inwestor występujący z wnioskiem o wywłaszczenie załączył w myśl art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy zaświadczenie Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] marca 1959 r. o lokalizacji szczegółowej, posiadał również decyzję Prezydium Rady Narodowej m. P. Wydział Architektury i Nadzoru o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] marca 1959 r. na wywłaszczanym terenie, podtrzymaną pismem z dnia 9 listopada 1961 r. Jej moc wiążąca została potwierdzona w postępowaniu odwoławczym przed Komisją do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych w dniu [...] czerwca 1962 r. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, gdy wywłaszczenie obejmowało część nieruchomości, należało wskazać powierzchnię zarówno części, jak i całości. Z akt sprawy wynika, że we wniosku o wywłaszczenie nie wskazano całkowitej powierzchni nieruchomości, lecz nie miało to jednak istotnego wpływu na wynik postępowania wywłaszczeniowego, a posiadacz nieruchomości nie zgłosił w toku postępowania żądania wywłaszczenia całości nieruchomości. Stwierdzone naruszenie, zdaniem organu, nie ma cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ww. ustawy organ wywłaszczeniowy miał obowiązek zawiadomienia o wszczęciu postępowania właściciela (posiadacza) nieruchomości za doręczeniem dowodu, a osób zainteresowanych w razie, gdy miejsce ich pobytu nie jest znane - za pomocą obwieszczenia zastępującego zawiadomienie. Organ wywłaszczeniowy zawiadomił P. R. i H. R., pismem z dnia 31 sierpnia 1960 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o terminie rozprawy wywłaszczeniowej, a następnie zawiadomienie wywiesił na tablicy ogłoszeń Prezydium Rady Narodowej m P. We wniosku o wywłaszczenie nieruchomości złożonego przez Zakłady [...] [...] P.P. dnia [...] czerwca 1960 r., jako właścicieli nieruchomości wskazano spadkobierców po H. R. i Z. R. Jednocześnie stwierdzono, że domniemani spadkobiercy nie wszczęli postępowania spadkowego, więc ustne rozmowy zostały przeprowadzone z jednym ze spadkobierców, czyli z P. R., zamieszkałym w P. przy ul. [...]. Zdaniem organu, wniosek w części dotyczącej wskazania osoby właściciela lub posiadacza spełniał przesłanki art. 16 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy. Treść zawiadomienia z dnia [...] sierpnia 1960 r. nie naruszała art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Brak wskazania osoby właściciela, czy też spadkobierców, zdaniem organu, nie może być uznany za wadliwy, skoro w chwili złożenia wniosku o wywłaszczenie jak również w chwili wydania decyzji o wywłaszczeniu oraz decyzji odwoławczej, domniemani spadkobiercy nie posiadali udokumentowanego sądownie statusu spadkobierców, bowiem postępowania spadkowe po zmarłym w 1914 r. H. R., a także pod zmarłej w 1941 r. Z. R., nie zostały wszczęte. W tej sytuacji, zdaniem organu, za spełnienie wymogów art. 15 i art. 16 nastąpiło przez zawiadomienie posiadacza nieruchomości wywłaszczanej, tj. P. R. Rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawcza została przeprowadzona w dniu [...] września 1960 r., a nie uczestniczenie w niej spadkobierców byłych właścicieli, zdaniem organu, nie daje podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Z protokołu rozprawy wynika, że organ powołał biegłych, a na rozprawie wysłuchał ich opinii, która była niezbędna przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z tych względów, zdaniem organu, brak jest podstaw do stwierdzenia, aby orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. P. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1961 r. oraz utrzymująca go w mocy decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia [...] lipca 1961 r. dotknięte były wadami określonymi w art. 156 kpa. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. L., zarzucając rażące naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w szczególności przez uznanie, iż wydanie zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] marca 1959 r. było wystarczającą przesłanką uzasadniającą wywłaszczenie, wskazującą na jego niezbędność, oraz naruszenie przepisów art. 7 i 77 kpa mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez nie wyjaśnienie okoliczności sprawy, w szczególności okoliczności wskazujących na brak celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Skarżąca zarzuciła, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikają odwrotne wnioski, niż wyprowadziły to organy podejmujące decyzje o wywłaszczeniu oraz Minister Infrastruktury, ponieważ z akt sprawy wynika, że (1) wskazywano na inne przeznaczenie w lokalizacji szczegółowej wywłaszczonego terenu (budownictwo mieszkaniowe, powierzchnia targowa), oraz (2) różne organy państwowe wielokrotnie podnosiły brak celowości rozbudowy zakładów w tym miejscu, wskazując, że zakłady te powinny zostać w niedługim czasie przeniesione w inne miejsce, co oznacza, że wywłaszczenie było niecelowe i niekonieczne. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w P. przy ul. [...]. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek wniosku A. L. o stwierdzenie nieważności wydanego na podstawie art. 1, art. 14 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) orzeczenia z dnia [...] listopada 1961 r. wywłaszczającego części nieruchomości położonych w P. przy ul. [...], opisanych w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. P., stanowiących uprzednio własność H. R. oraz Z. R. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1962 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1961 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w P. przy ul. [...]. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w trybie nadzwyczajnym, dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie może rozstrzygnąć sprawy co do istoty, może działać tylko jako organ kasacyjny. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, a skoro przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Decyzję wywłaszczeniową z dnia [...] listopada 1961 r. organ uzasadnił przytaczając jedynie ust. 1 art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz stwierdzając, że Zakłady [...] [...] w P. będące przedsiębiorstwem państwowym dysponują odpowiednimi kredytami i przewidują w swym planie inwestycyjno – gospodarczym rozbudowę Zakładu, a "wspomniana inwestycja została zlokalizowana zaświadczeniem lokalizacyjnym ... z dnia [...] marca 1959 r. między innymi na wyżej określonych częściach nieruchomości." Te sformułowania uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 1961 r. nie wskazują, na jaki cel nieruchomość została wywłaszczona, a tym samym uniemożliwiają dokonanie oceny, czy dokonane wywłaszczenie było dopuszczalne, i nie wykazują przesłanki niezbędności wywłaszczenia. Błędny jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury, że niezbędność pod rozbudowę Zakładów [...] [...] przedsiębiorstwa państwowego w P. części nieruchomości będących własnością Z. i H. H. potwierdza zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej oraz prolongata decyzji lokalizacji szczegółowej, oraz że zaświadczenie to potwierdza, że nieruchomość była niezbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, tj. na wykonywanie zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Decyzja lokalizacyjna wskazuje bowiem miejsce, na którym zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego może być zlokalizowana inwestycja, ale nie potwierdza, nie wykazuje, że lokalizowana nią inwestycja jest objęta zatwierdzonym planem gospodarczym. Zdaniem Sądu, niezbędność wywłaszczenia w świetle przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oznacza sytuację, kiedy przedmiot wywłaszczenia jest wnioskodawcy koniecznie potrzebny do realizacji określonego celu – dopuszczającego wywłaszczenie – bez tego przedmiotu cel ten będzie niemożliwy do osiągnięcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2003 r. I SA 1505/03). Zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. orzeczenie o wywłaszczeniu zapada na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne. Te przesłanki nie zostały spełnione – nie wyjaśniono, czy wywłaszczona nieruchomość była rzeczywiście niezbędna wnioskodawcy na realizację celów, dla których wywłaszczenie było dopuszczalne. W aktach administracyjnych znajdują się dokumenty – pisma z dnia [...] czerwca 1962 r. oraz [...] marca 1962 r. dotyczące lokalizacji Zakładów [...] [...] w P. oraz terenu położonego przy ul. [...], z których wynika, że zgodnie z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Narodowej m. P. z dnia [...] kwietnia 1960 r., teren ten przeznaczony jest częściowo pod targowisko dzielnicowe, częściowo pod budownictwo mieszkaniowe z usługami (przedszkole), oraz zgodnie z uchwałą Urzędu Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] kwietnia 1962 r. teren ten przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową wysoką oraz pod budowę dzielnicowej hali targowej w związku z czym istniejące na tym terenie zakłady winny ulec likwidacji, a zatem do chwili przeniesienia zakładu na inny teren, uzasadnione jest dokonywanie jedynie ograniczonych nakładów inwestycyjnych na modernizację i rozbudowę ekonomicznie uzasadnioną. Równocześnie, z pisma Głównego Architekta Miasta do Zakładów [...] [...] w P. z dnia 26 maja 1962 r. wynika, że dalsze inwestowanie na tym terenie jest ekonomicznie nieuzasadnione, w związku z czym planowane nakłady na modernizację winny być ograniczone tylko do niezbędnie potrzebnych, w celu zapewnienia normalnego funkcjonowania zakładu do chwili likwidacji, oraz, że inwestor winien niezwłocznie wystąpić z wnioskiem o wskazanie terenu pod budowę nowego zakładu. Do tych dokumentów organ się nie odniósł. Stosownie do art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wynika, że jeżeli właściciel nieruchomości jest cudzoziemcem, zawiadamia się ponadto o wszczęciu postępowania Ministra Spraw Zagranicznych. Pomimo tego, że we wniosku o wywłaszczenie wskazano, że część domniemanych spadkobierców właścicieli nieruchomości H. R. oraz Z. R. zamieszkuje za granicą – w [...] i [...], z akt administracyjnych sprawy, w oparciu o które zostały wydane zaskarżone decyzje nie wynika, aby o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego został zawiadomiony Minister Spraw Zagranicznych, chociaż taki obowiązek jednoznacznie z przywołanego wyżej przepisu wynika. Powyższe wskazuje, że decyzje orzekające o wywłaszczeniu zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zaskarżone decyzje Ministra Infrastruktury są wadliwe, naruszają przepisy postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że powyższe uchybienia są na tyle istotne, że musiały skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.).