I SA/Wa 551/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło wydaną z upoważnienia Prezydenta W. decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej [..] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] (w decyzji błędnie podano nr [...]) umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku R. S. z dnia [...] sierpnia 2008 r. o przyznanie pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej i równocześnie orzekło o odmowie przyznania wnioskowanej podaniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu [...] sierpnia 2008 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej [...] wpłynął wniosek R. S. o przyznanie pomocy finansowej w miesiącach wrześniu i październiku 2008 r. na [...]. Pismem z dnia [...] września 2008 r. Dyrektor OPS [...] zwróciła się do wnioskodawcy o kontakt z pracownikiem socjalnym w celu ustalenia terminu wywiadu środowiskowego. Ponadto w związku ze złożonym wnioskiem R. S. z dnia [...] września 2008 r. o zmianę pracownika socjalnego, Dyrektor Ośrodka poinformowała, że nie znajduje podstaw do przychylenia się do tego żądania, gdyż w przeszłości już dwukrotnie wyrażano taką zgodę. Jednocześnie wskazała, że wywiad zostanie przeprowadzony przez pracownika socjalnego w obecności superwizora w osobie kierownika Działu Pomocy Środowiskowej lub jego zastępcy. Z uwagi na nienawiązanie przez wnioskodawcę z kontaktu z pracownikiem socjalnym, pismem z dnia [...] września 2008 r. ponownie zwrócono się do R. S. o skontaktowanie się z pracownikiem socjalnym w celu ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu. Pismem z dnia [...] października 2008 r. R. S. zwrócił się o wypłacenie zaliczki zasiłku za miesiąc wrzesień wskazując, że oczekuje na odpowiedź na jego odwołanie w sprawie zmiany pracownika socjalnego. Ponadto podniósł, że sytuacja materialna rodziny nie uległa zmianie, czego dowodem jest wniosek z dnia [...] sierpnia 2008 r. o udzielenie pomocy. Pismem z dnia [...] października 2008 r. Ośrodek pomocy Społecznej po raz kolejny zwrócił się do R. S. o skontaktowanie się z pracownikiem socjalnym w celu ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu. W piśmie z dnia [...] października 2008 r. R. S. stwierdził, że nigdy nie sprzeciwiał się przeprowadzeniu wywiadu i nie widzi problemu, aby taki wywiad był przeprowadzony. Przy czym zwrócił się o przeprowadzenie wywiadu przez innego pracownika. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej [...] pismem z dnia [...] października 2008 r. odmówiła zmiany pracownika socjalnego. Ponadto Dyrektor zaproponowała spotkanie w siedzibie ośrodka lub w innym neutralnym miejscu w dogodnym terminie w celu ustalenia powodów żądania zmiany pracownika socjalnego. Jednocześnie z uwagi na stan zdrowia R. S., na który powoływał się we wniosku o zmianę pracownika socjalnego, Dyrektor zaproponowała, aby z ośrodkiem kontaktowała się żona wnioskodawcy. Następnie po bezskutecznych próbach pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej przeprowadzenia z wnioskodawcą wywiadu środowiskowego Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku z dnia [...] sierpnia 2008 r., uzasadniając swoje stanowisko uniemożliwieniem przez R. S. przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W dniu [...] października 2008 r. R. S. złożył kolejny wniosek o przyznanie pomocy rodzinie w miesiącach listopad i grudzień 2008 r. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej poinformował R. S., że w związku z wnioskiem o przyznanie pomocy rodzinie w miesiącach listopad i grudzień 2008 r. ustalony został termin wywiadu na dzień [...] listopada 2008 r. godz. [...], jednocześnie wskazał numer telefonu z prośbą o kontakt, w przypadku gdyby ustalony termin wnioskodawcy nie odpowiadał. W odpowiedzi R. S. wystosował do Ośrodka pismo z [...] listopada 2008 r., w którym poinformował, że nigdy nie uniemożliwiał przeprowadzenia wywiadu, jednakże do czasu wyjaśnienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. sprawy zmiany pracownika socjalnego, zwrócił się aby wywiad przeprowadził inny pracownik. Z notatki sporządzonej przez dwoje pracowników socjalnych, którzy udali się celem przeprowadzenia zaplanowanego w dniu [...] listopada 2008 r. wywiadu wynika, że zastali drzwi mieszkania zamknięte. Dodatkowo żona wnioskodawcy, która zauważyła pracowników socjalnych dochodząc do domu gwałtownie zmieniła kierunek skręcając przez trawnik w kierunku pozostałych zabudowań osiedla. Wobec powyższego Kierownik Zespołu pismem z dnia [...] listopada 2008 r. wezwała R. S. do niezwłocznego kontaktu z ośrodkiem celem ustalenia terminu wywiadu. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej poinformował R. S., że w związku z wnioskiem z dnia [...] listopada 2008 r. o przyznanie pomocy ustalony został termin wywiadu na dzień [...] listopada 2008 r. godz. [...], jednocześnie wskazano numer telefonu z prośbą o kontakt, jeżeli ustalony termin nie odpowiada R. S. W notatce sporządzonej przez Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej oraz pracownika socjalnego, tj. osób które udały się w teren w dniu [...] listopada 2008 r. wynika, że tuż przed wyznaczoną porą wywiadu widziały R. S. wchodzącego do budynku, w którym mieszka. Jednakże mimo pukania do mieszkania o godzinie [...] i drugi raz piętnaście minut później, nikt nie otworzył drzwi pracownikom socjalnym. W związku z czym Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej zwrócił się po raz kolejny do R. S. wzywając go do kontaktu z pracownikiem socjalnym (pismo z dnia [...] listopada 2008 r.). Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. R. S. został poinformowany o warunkowej zmianie pracownika socjalnego. Pracownik ten udał się w dniach: [...] grudnia 2008 r. do mieszkania wnioskodawcy, jednakże nikt nie otworzył mu drzwi, pomimo dochodzących odgłosów z mieszkania zainteresowanego. Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. R. S. został poinformowany o warunkowej zmianie pracownika oraz ustaniu wypłaty zasiłku stałego w razie niemożności przeprowadzenia wywiadu. W dniu [...] grudnia 2008 r. R. S. osobiście zgłosił się do ośrodka pomocy i uzyskał informację o terminie i godzinach pracy warunkowo wyznaczonego nowego pracownika socjalnego. Po czym dopiero w dniu [...] grudnia 2008 r. nowy pracownik socjalny przeprowadził skutecznie z wnioskodawcą wywiad środowiskowy. Mając powyższe na uwadze organ I instancji uznał, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 105 kpa i umorzył postępowanie administracyjne. Niezgadzając się z tą decyzją R. S. złożył odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie zaistniała bezprzedmiotowość stanowiąca określoną w art. 105 kpa przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego. Jednocześnie wskazał, że rozważenia wymaga, czy w sprawie nie ma zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. ponownie orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku R. S. z dnia [...] sierpnia 2008 r. o przyznanie pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Od powyższej decyzji Prezydenta odwołanie złożył R. S. Wskazał na swoją sytuację rodzinną i materialną, a także na fakt, że w pismach z dnia [...] listopada 2008 r. i [...] grudnia 2008 r. wyjaśnił Kolegium, dlaczego wywiad nie został przeprowadzony. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2009 r. ponownie umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku R. S. z dnia [...] sierpnia 2008 r. o przyznanie pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej i jednocześnie orzekł o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy finansowej. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji przywołał treść art. 2 ust. 1, art. 4, art. 11 ust. 2 oraz art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.) i wyjaśnił, że decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Natomiast brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Kolegium wskazując na powołane przepisy podkreśliło, że stanowią one elementarne zasady pomocy społecznej. Świadczenia z pomocy społecznej mają służyć przede wszystkim zaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych (zapewnienie żywności, leków, odzieży itp.). Jednocześnie osoby korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Skutkiem braku takiego współdziałania może być odmowa przyznania żądanego świadczenia. Wobec czego warunkiem merytorycznego rozpatrzenia wniosku jest uzyskanie informacji o sytuacji rodzinnej i bytowej wnioskodawcy w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Uniemożliwienie przez osobę zainteresowaną uzyskaniem pomocy przeprowadzenia takiego wywiadu należy traktować jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy organ odwoławczy podniósł, że pomimo wielokrotnych próśb ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej R. S. przez [...] miesiące unikał spotkania z pracownikami socjalnymi. W tym czasie Ośrodek wystosował do niego 9 pism (opatrzonych datami [...].) wzywających do kontaktu oraz zawierających termin planowanej wizyty pracownika socjalnego. Twierdzenie odwołującego się, jakoby informację o terminie wywiadu otrzymywał po upływie wyznaczonej daty, nie jest prawdziwe. Początkowo organ pomocowy nie wyznaczał terminu wywiadu, a jedynie zwracał się do wnioskodawcy o kontakt z pracownikiem socjalnym. Z licznych pism R. S. adresowanych do Dyrekcji Ośrodka Pomocy Społecznej wynika, że kontakt z ośrodkiem uzależniał on od zmiany pracownika socjalnego. Jednocześnie brak jest przesłanek dla uznania, aby zaistniały obiektywne przeszkody uniemożliwiające bezkonfliktowy kontakt wnioskodawcy z wyznaczonym dotychczas pracownikiem. Z wyjaśnień Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej wynika również, że poprzednio już dwukrotnie wyrażano taką zgodę. Pracownicy Ośrodka podjęli również próbę bezpośredniego kontaktu z R. S. poprzez niezapowiedziane wizyty w terenie. Pomimo okoliczności przemawiających za tym, że w mieszkaniu przebywał sam zainteresowany lub jego żona, mieszkanie nie zostało otwarte pracownikom socjalnym składającym wizytę rodzinie. W ocenie Kolegium egzekwowanie od podopiecznego pomocy społecznej obowiązku współdziałania jest istotne, albowiem pomoc nie może polegać jedynie na rozdawnictwie świadczeń. Roszczeniowa i jednocześnie bierna postawa osób objętych pomocą może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w art. 11 ustawy o pomocy społecznej. Równocześnie Kolegium wskazało, że rozpatrywany w niniejszej sprawie wniosek z dnia [...] sierpnia 2008 r. obejmował żądanie udzielenia pomocy w miesiącach wrześniu i październiku 2008 r. na zakup [...]. Stan faktyczny sprawy wskazuje, że wnioskodawca uzyskał pomoc w zakresie, jakiego dotyczy wniosek z dnia [...] sierpnia 2008 r., z innego źródła - według oświadczenia zawartego w odwołaniu oraz w wywiadzie z dnia [...] grudnia 2008 r. - pieniądze na potrzeby bytowe rodziny we wrześniu i październiku 2008 r. uzyskał z [...]. Z akt sprawy wynika także, że od daty podjęcia ponownej współpracy przez R. S. z Ośrodkiem Pomocy Społecznej, rodzina na bieżąco i stale uzyskuje pomoc w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych. Oznacza to, zdaniem organu II instancji, że potrzeby osób będących na utrzymaniu wnioskodawcy były zabezpieczone, bo w przeciwnym razie R. S. nie mógłby sobie pozwolić na unikanie przez [...] miesiące kontaktu z Ośrodkiem Pomocy Społecznej, narażając siebie i rodzinę na pozostawanie bez środków na zaspokojenie potrzeb bytowych. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy przyznania żądanej pomocy wobec braku współpracy ze strony wnioskodawcy. Odnosząc się do decyzji organu I instancji Kolegium poparło stanowisko składu, który uprzednio rozpatrywał sprawę pod sygnaturą [...]. W sprawie nie zaistniała bowiem bezprzedmiotowość stanowiąca określoną w art. 105 kpa przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy podkreślił, że wbrew zaleceniom zawartym w decyzji z dnia [...] maja 2009 r. organ I instancji nie rozważył zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, choć przepis ten ma zastosowanie w sprawie. Kolegium wyjaśniło również, że powołany w podstawie prawnej decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2009 r. art. 138 § 2 kpa może stanowić podstawę orzeczenia jedyne dla organu II instancji. Powołanie zatem takiej podstawy prawnej przez organ I instancji jest całkowicie niezgodne z prawem i nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Z przestawionych powyżej względów Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta W,. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] i jednocześnie orzekło co do istoty sprawy. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. S. W uzasadnieniu skargi przedstawił swoją trudną sytuację życiową, podkreślił zły stan zdrowia oraz wskazał, że brak współpracy z pracownikiem socjalnym w sprawie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie wynikał z jego złej woli. W odpowiedzi na twierdzenia Ośrodka o braku kontaktu ze skarżącym podniósł, że złożył od sierpnia 2008 r. do grudnia 2008 r. do Ośrodka 6 pism oraz rozmawiał osobiście z dyrektor ośrodka. Pismem procesowym z dnia [...] lipca 2010 r. pełnomocnik z urzędu skarżącego podtrzymał stanowisko przedstawione w skardze, a zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 139 kpa poprzez naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia [...] października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych poprzez niewystąpienie przez organ odwoławczy z postanowieniem sygnalizacyjnym dotyczącym istotnych uchybień w pracy Ośrodka Pomocy Społecznej, art. 100, art. 107 ust. 4 i 5 w związku z art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez uznanie przez organ orzekający, że ze strony skarżącego brak było współdziałania z pracownikami socjalnymi Ośrodka Pomocy Społecznej w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz niekierowanie się przez organy orzekające w rozpatrywanej sprawie przede wszystkim dobrem osób, których "los zmusił do korzystania z takich świadczeń". Ponadto pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i jej zmianę w ten sposób, że uwzględnia się wniosek wnioskodawcy zawarty w piśmie z dnia [...] sierpnia 2008 r. i przyznaje mu się pomoc pieniężną w wysokości, jaką by uzyskał w razie pozytywnego rozpatrzenia złożonego wniosku wraz z odsetkami za zwłokę w ustawowej wysokości od 1 września 2008 r. do dnia zapłaty. W obszernym uzasadnieniu pisma z dnia [...] lipca 2010 r. pełnomocnik skarżącego przedstawił swoją argumentację na poparcie złożonych wniosków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przede wszystkim przypomnieć należy, że kwestię wydawania przez organ administracji decyzji w postępowaniu odwoławczym reguluje przepis art. 138 § 1 kpa. Przepis ten określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych, tj. umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 kpa) lub przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 kpa). Kontrolowana decyzja jest decyzją merytoryczną reformacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, który to przepis daje organowi II instancji możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie samodzielnego orzeczenia co do istoty sprawy. Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Decyzja jest nieprawidłowa, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna (niecelowa, niesłuszna) - por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1993 r., SA/Wr 1384/92, ONSA 1994, nr 1, poz. 32. W przypadku, gdy zaskarżona decyzja narusza jedynie przepisy o postępowaniu administracyjnym, wówczas organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy, jeżeli stwierdzone naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, chyba że był obowiązany do usunięcia uchybień tego rodzaju (np. wyrok NSA z dnia 29 września 1987 r., IV SA 220/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 67). Zastosowanie instytucji reformacji i związanego z tym orzeczenia przez organ odwoławczy co do istoty sprawy ograniczone jest zatem łącznym zaistnieniem dwóch warunków. Po pierwsze, organ odwoławczy musi zakwestionować rozstrzygnięcie organu I instancji, co w istocie oznacza, że rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego jest niezgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji. Po drugie, organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 kpa. Obie te przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Prawidłowo bowiem organ odwoławczy ponownie zakwestionował stanowisko organu I instancji, z którego wynikało, że brak możliwości przeprowadzenia przez pracownika socjalnego wywiadu środowiskowego z winy wnioskodawcy powoduje bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 kpa. Takie stanowisko organu I instancji nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego, co prawidłowo wywiódł i uzasadnił w wydanej decyzji organ odwoławczy. To stanowisko organu odwoławczego (wraz z jego uzasadnieniem) skład orzekający w całej rozciągłości podziela. W konsekwencji uznać należy, że wobec prawidłowo ustalonego w rozpatrywanej sprawie stanu faktycznego i braku konieczności prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego lub dowodowego prawidłowo również Kolegium rozpatrzyło sprawę merytorycznie opierając się na przepisach ustawy dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1362, ze zm.). Ocena prawidłowości czyli zgodności z prawem rozstrzygnięcia Kolegium w sprawie będącej przedmiotem kontroli sądu wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do zasad ogólnych zawartych w powołanej ustawie, w tym przede wszystkim do ustawowej definicji pomocy społecznej określonej w przepisie art. 2 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z przywołanej definicji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma jedynie na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Wskazać w tym miejscu również należy, że pomoc społeczna spełnia jedynie funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta udzielanej pomocy. Zgodnie z art. 36 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna może przybrać postać świadczenia pieniężnego jak i niepieniężnego, a jedną z nich jest określony w art. 41 ustawy o pomocy społecznej specjalny zasiłek celowy, w ramach którego przewidziano możliwość przyznania bezzwrotnego świadczenia pieniężnego w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Jednakże rodzaj oraz zakres świadczenia, o które wnioskował skarżący, nie jest kwestią najistotniejszą dla rozwiązania sporu powstałego na tle wydanej w sprawie decyzji, bowiem istnienie potrzeby przyznania jakichkolwiek świadczeń z pomocy społecznej wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów, ale również całokształtu warunków życia osób chcących skorzystać z pomocy społecznej. Spełnienie bowiem przesłanek warunkujących przyznanie świadczeń pomocowych w niej określonych, tj. przykładowo bezdomności, ubóstwa, jak również wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w przepisie art. 41 ustawy o pomocy społecznej nie jest wystarczającym uzasadnieniem i jednocześnie gwarancją uzyskania przez wnioskodawcę świadczenia. Dodatkowo w przywołanej ustawie ustawodawca ustanowił obowiązek współdziałania osoby wnioskującej o przyznanie jej pomocy ze środków publicznych w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w której się znalazła. Powyższy obowiązek został przez ustawodawcę wyrażony wprost w przepisie art. 4 ustawy o pomocy społecznej, wedle którego każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Jednym z podstawowych celów określonych w ustawie o pomocy społecznej, o którym mowa w art. 4 wymienionej ustawy, jest aktywizacja świadczeniobiorców. Podkreślić należy, że pomoc przyznawana na gruncie ustawy o pomocy społecznej - bez względu na jej rodzaj - ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Zatem obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej jest niezwykle istotny i dlatego też został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Przepisy ustawy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji, co przesądza o pozostawieniu kwestii oceny postawy wnioskodawców w tym zakresie organom pomocowym. Jednocześnie przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe w jakich się znalazła w celu "wyjścia" wnioskodawcy z systemu pomocy społecznej i umożliwienia mu samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. W ocenie Sądu egzekucja od beneficjenta bądź potencjalnego beneficjenta pomocy społecznej obowiązku współdziałania jest istotna również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w przepisach art. 11 i art. 106 ustawy o pomocy społecznej. Z przywołanych przepisów wynika bowiem bezsprzecznie, że organy pomocowe zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia po jego stronie woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowe, a także pozostałych przesłanek wymienionych w przywołanym przepisie, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania bądź wstrzymanie świadczeń. Wobec tego na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania również w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Odnosząc powyższe wyjaśnienia do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że R. S. po złożeniu przedmiotowego wniosku o przyznanie pomocy ze środków pomocy społecznej notorycznie unikał kontaktu z pracownikami socjalnymi zobowiązanymi do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego obrazującego jego sytuację życiową, od której m.in. uzależnione jest udzielenie mu pomocy w formie zasiłku na wskazane przez niego cele. Potwierdzają to zgromadzone w aktach sprawy pisma organu kierowane do wnioskodawcy oraz sporządzone notatki służbowe obrazujące starania pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej. Fakt, że skarżący w tym okresie po raz kolejny wnosił o zmianę pracownika socjalnego, który miał pod opieką jego rodzinę, nie może w tej sprawie mieć żadnego znaczenia prawnego. Na skarżącym bowiem ciążył i nadal ciąży obowiązek współdziałania z każdym pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w której się znalazł, niezależnie od tego jaka jest jego własna opinia o konkretnej osobie będącej tym pracownikiem. Uniemożliwienie przez kilka miesięcy przez skarżącego przeprowadzenia z nim wymaganego prawem wywiadu środowiskowego świadczy o spełnieniu przesłanki braku współdziałania z pracownikiem socjalnym, która obwarowana jest sankcją w postaci możliwości odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Ponadto podkreślić należy, że omawiany obowiązek współdziałania został w ustawie o pomocy społecznej określony ogólnie, bez sprecyzowania skutków jego niewykonania, wobec tego wywiązanie się z niego podlega ocenie organu (również odwoławczego), od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Wynika z tego, że decyzja o przyznaniu tego świadczenia ma charakter decyzji uznaniowej. Organ (dotyczy to także organu odwoławczego rozstrzygającego sprawę co do jej istoty) nie jest w przypadku wydania takiej decyzji związany normą prawa materialnego, z tym że argumentacja organu co do udzielenia bądź nieudzielenia pomocy musi odpowiadać regule art. 7 kpa. W myśl tego przepisu w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Uprawnienie organu w zakresie wpływu dokonanej przez niego negatywnej oceny postawy strony ubiegającej się o pomoc w zakresie przyznania świadczenia określone zostały wprost w przepisach art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Natomiast brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu przebywania, gdyż nie przyjmował w swoim mieszkaniu pracowników socjalnych w wyznaczonych terminach, a także nie stawiał się w Ośrodku Pomocy Społecznej w terminach wyznaczonych w celu sporządzenia takiego wywiadu. Ponadto na kilkukrotną propozycję podania dogodnego terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego skarżący nie odpowiadał. Liczne adnotacje urzędowe pracowników socjalnych, którzy wielokrotnie podejmowali próby przeprowadzenia wywiadu lub umówienia się ze skarżącym na jego przeprowadzenie przeczą twierdzeniu strony, jakoby nie wykazywał on braku współpracy z pracownikiem socjalnym w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu organy pomocy społecznej podjęły wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, o czym świadczą liczne pisma do skarżącego mające na celu przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w jak najdogodniejszy dla niego sposób. Organy te dokonały również, w świetle zebranego w sprawie materiału dokumentacyjnego, właściwej oceny postawy skarżącego, którego brak współdziałania z nimi jest widoczny, a jednym z przejawów braku współdziałania było nieodpowiadanie na pisma o uzgodnienie terminu wywiadu lub niewpuszczenie pracowników do mieszkania mimo pobytu w nim. Podkreślić należy, że organy pomocy społecznej, mimo podejmowanych z dużą intensywnością działań w tym zakresie, nie zdołały przeprowadzić wymaganego prawem wywiadu środowiskowego, który stanowi podstawę do oceny sytuacji bytowej wnioskodawcy. Oznacza to, że brak w rozpatrywanej sprawie wywiadu środowiskowego nie jest wynikiem zaniechania przez organ administracji wykonania nałożonego na niego obowiązku, lecz jest następstwem wyłącznie braku współdziałania skarżącego z organem pomocowym. Stanowczo zatem stwierdzić należy, że w sprawie zaistniała negatywna postawa skarżącego w postaci braku współdziałania z organem na etapie poprzedzającym wypełnienie kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu jego zamieszkania lub pobytu, a więc w jego środowisku społecznym. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że uznanie przez organ faktów lub stanu prawnego za udowodnione tylko na podstawie oświadczenia wnioskodawcy lub dokumentów zgromadzonych w innych sprawach administracyjnych (w tym dotyczących żony skarżącego) nie znajduje uzasadnienia prawnego. Wywiad środowiskowy stanowi bowiem podstawę orzekania o przyznaniu uprawnień z pomocy społecznej. Wynika to z treści art. 107 ust. 1 i 3-5 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin, wydania opinii w celu ustanowienia rodziny zastępczej w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie ustanowienia rodziny zastępczej, przyznania pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka, dokonywania oceny sytuacji opiekuńczo-wychowawczej dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, przyznania pomocy pieniężnej na usamodzielnienie i pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki oraz skierowania dziecka do całodobowej placówki opiekuńczo-wychowawczej. Rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza pracownik socjalny, również na potrzeby jednostki organizacyjnej pomocy społecznej z terenu innej gminy. W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Zasady przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672, ze zm.). Z przepisów tego rozporządzenia wynika, że organ pomocy społecznej powinien przeprowadzić wywiad środowiskowy w ciągu 14 dni od powzięcia informacji o okolicznościach uzasadniających jego przeprowadzenie (np. od uzyskania wiadomości o konieczności przyznania świadczenia). W sprawach zaś niecierpiących zwłoki, wymagających pilnej interwencji ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie, termin przeprowadzenia wywiadu skraca się do dwóch dni. Jak można wnioskować z analizy akt sprawy skarżący zdaje się nie godzić z koniecznością składania wyjaśnień niezbędnych dla przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uznając, że wkraczają one za bardzo w jego sferę życia osobistego. Jednak zasady przyznawania pomocy społecznej, wywierające determinujący wpływ na kształt procedury przyznawania świadczeń, wymagają od organów przede wszystkim zbierania określonych w ustawie danych dotyczących sytuacji rodzinnej, osobistej i majątkowej stron postępowań z zakresu pomocy społecznej. Osobiste przekonania skarżącego nie mogą też mieć wpływu na ocenę Sądu, z której wynika, że orzekający w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając zaskarżoną merytoryczną decyzję nie przekroczył posiadanych granic uznania administracyjnego. Zapadła decyzja nie jest także nacechowana dowolnością. Swoje racje decyzyjne organ odwoławczy prawidłowo i dogłębnie przedstawił w obszernym uzasadnieniu wydanej decyzji i prawidłowo odniósł je do istotnych w sprawie ustaleń zaistniałego stanu faktycznego i prawnego. Odnosząc się dodatkowo do podniesionych w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia [...] lipca 2010 r. zarzutów naruszenia przez Kolegium art. 139 kpa poprzez naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych poprzez niewystąpienie przez organ odwoławczy z postanowieniem sygnalizacyjnym dotyczącym istotnych uchybień w pracy Ośrodka Pomocy Społecznej, wyjaśnić należy, że w ocenie Sądu zarzuty te nie znajdują uzasadnienia prawnego. Art. 139 kpa stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Pojęcie "na niekorzyść strony", o którym mowa w art. 139, wymaga ujęcia obiektywnego. W judykaturze podkreśla się, że "niekorzyść" to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie sentencji decyzji organu I instancji z sentencją decyzji organu odwoławczego. W tej kwestii nie jest natomiast miarodajne żądanie odwołania, bowiem każda decyzja organu odwoławczego nieuwzględniająca żądania strony byłaby decyzją wydaną na niekorzyść strony odwołującej się, chociaż obiektywnie nie pogarszałaby jej sytuacji prawnej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2008 r., IV SA/Wa 475/08, niepubl.). Zestawiając zatem treść sentencji organu I instancji (umorzyć postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe) z sentencją decyzji organu II instancji (uchylić zaskarżoną decyzję i odmówić przyznania wnioskowanych świadczeń) bez dalszej głębszej analizy można stwierdzić, że nie nastąpiło na skutek rozpatrzenia złożonego odwołania żadne pogorszenie sytuacji skarżącego. W wyniku wydania decyzji I instancji skarżący nie uzyskał żadnych praw do otrzymania wnioskowanej pomocy. Również i decyzja II instancji mu tych praw nie przyznała. Nie ma zatem mowy o jakimkolwiek pogorszeniu sytuacji skarżącego na skutek złożonego odwołania. Można jedynie zauważyć, że dzięki decyzji organu II instancji skarżący uzyskał merytoryczne rozstrzygnięcie zasadności złożonego wniosku, do czego nie doszło w przypadku decyzji organu I instancji, która z przyczyn formalnych pozostawiała jego wniosek w ogóle bez merytorycznego rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych wyjaśnić należy, że zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia istotnych uchybień w pracy organu jednostki samorządu terytorialnego prezes kolegium wydaje postanowienie sygnalizacyjne, którego odpisy przekazuje organowi jednostki samorządu terytorialnego i, odrębnie, komisji rewizyjnej odpowiednio rady gminy, powiatu albo sejmiku województwa oraz właściwemu wojewodzie. Z brzmienia tego przepisu jasno wynika, że kompetencji takiej nie posiada skład orzekający w konkretnej indywidualnej sprawie. Całkowicie zatem nieuprawnionym jest kierowanie takiego zarzutu do składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Ponadto w ocenie Sądu postanowienie sygnalizacyjne, o którym mowa w art. 20 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, wydaje samodzielnie, jednoosobowo przewodniczący kolegium i jest to jego uprawnienie a nie obowiązek. Potwierdza to fakt, że przepisy przywołanej ustawy nie przewidują żadnej drogi odwoławczej (zażalenia) od takiego postanowienia. Nadto fakt ewentualnego wydania lub niewydania takiego postanowienia przez prezesa kolegium zdaniem składu orzekającego pozostaje bez żadnego wpływu na ocenę prawidłowości wydanej w indywidualnej sprawie decyzji administracyjnej. Na zakończenie wyjaśnić również należy, że Sąd na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. postanowił nie uwzględnić wniosków dowodowych pełnomocnika skarżącego zawartych w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. (k-114). Zgodnie bowiem z treścią art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd uczynił tak, ponieważ po przeprowadzeniu analizy charakteru wnioskowanego postępowania dowodowego, celowości jego przeprowadzenia, niezbędności dla wyjaśnienia istotnych elementów sprawy uznał, że nie jest to działanie uzasadnione ani niezbędne do podjęcia w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia, a prowadziłoby do nieuzasadnionego przedłużania postępowania sądowego. Sąd orzekający stwierdził więc, że nie zostały spełnionie wszystkie przesłanki procesowe, o których mowa w art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi warunkujące konieczność skorzystania przez Sąd z możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w szczególności w zakresie wnioskowanym przez pełnomocnika skarżącego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.