I SA/Wa 552/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2010 r. sprawy ze skargi H. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (powoływane dalej jako "SKO") postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku H. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] października 1951 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że w dniu 19 sierpnia 2008 r. do SKO wpłynął wniosek H. J. o stwierdzenia nieważności powyższego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] października 1951 r. SKO postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] orzekło o zawieszeniu z urzędu postępowania z wniosku H. J. o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] października 1951 r. do czasu odtworzenia akt własnościowych dotyczących wyżej opisanej nieruchomości w zakresie niezbędnym do kontynuowania przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu SKO wskazało, że z informacji przekazanej przez Prezydenta W. wynika, iż archiwum nie posiada żadnej dokumentacji dotyczącej niniejszej nieruchomości. Brak pełnych akt stanowi przeszkodę do jego kontynuowania, zaś organem właściwym do odtworzenia akt jest Prezydent W. H. J. złożyła do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż procedura odtworzenia akt przez inny organ nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego uprzedniego rozstrzygnięcia zależy wydanie decyzji i rozpatrzenie sprawy. Rozpatrując ten wniosek organ w postanowieniu z dnia [...] lutego 2010 r. wskazał, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają żadnych regulacji odnoszących się do odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy. SKO powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie) z dnia 8 grudnia 2000 r. sygn. akt SAB/Rz 40/00 oraz na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 75/06 podniosło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd dopuszczający stosowanie w tej materii w drodze analogii przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 719 § 3 k.p.c. postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt w sprawie prawomocnie zakończonej przeprowadza sąd, w którym sprawa toczyła się w pierwszej instancji. Po przeprowadzeniu postępowania sąd orzeka postanowieniem, w jaki sposób i w jakim zakresie zaginione akta mają być odtworzone lub że odtworzenie akt jest niemożliwe. Na postanowienie przysługuje zażalenie. SKO stwierdziło, że odpowiednie stosowanie powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż organem właściwym do odtworzenia akt sprawy zakończonej kwestionowanym orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej jest Prezydent W. Skoro postępowanie w przedmiocie odtworzenia akt kończy się zaskarżalnym rozstrzygnięciem, to przyjąć należy, że odtworzenie akt w istocie jest odrębnym postępowaniem od postępowania w sprawie "głównej", a tym samym stanowi ono zagadnienie wstępne, od którego zależy rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. J. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia SKO z dnia [...] grudnia 2009 r. i o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła organowi naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że procedura odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy stanowi zagadnienie wstępne, od którego uprzedniego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, - art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez nie zawarcie w zaskarżonych postanowieniach, zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji, jednoznacznego ustosunkowania się do zarzutów wnioskodawczyni, w szczególności przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej uznania, iż procedura odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., - art. 6, 8 i 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 75, 78 i 50 § 1 k.p.a. poprzez brak rozważenia lub wykorzystania innych możliwości uzyskania przedmiotowych akt, nawet tych wskazanych przez skarżącą. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wykładnia pojęcia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., dokonana przez organ jest całkowicie błędna i stoi w sprzeczności z dotychczasową linią orzeczniczą w tej kwestii. Zdaniem skarżącej brak dokumentacji dotyczącej przedmiotowej nieruchomości nie może być w żaden sposób uznany za zagadnienie wstępne i uzasadniać zawieszenia przez organ postępowania w sprawie. W dalszej części skargi skarżąca podniosła, że organy obu instancji w swoich uzasadnieniach nie wyjaśniły w sposób wystarczający podstawy prawnej uznania, że procedura odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie można uznać za wyczerpujące wyjaśnienia sprowadzającego się w istocie do obszernego przytoczenia orzeczeń sądów na temat stosowania przepisów k.p.c. do procedury odtworzenia zaginionych akt, co też uczynił organ w drugiej instancji. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienia z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Dokonując kontroli zaskarżonych postanowień Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienia wydane zostały z naruszeniem prawa. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był przepis art. 97 pkt 4 k.p.a., który nakazuje zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jest to obligatoryjna podstawa zawieszenia postępowania administracyjnego. Za zagadnienie wstępne organy administracji uznały postępowanie dotyczące odtworzenia akt własnościowych nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...]. Stanowisko to w ocenie sądu należy uznać za błędne. Zagadnienie wstępne w rozumieniu cytowanego powyżej przepisu to "sytuacja w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego" - B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996 r. str.419. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącej, że nie można uznać postępowania dotyczącego odtworzenia akt własnościowych ww. nieruchomości za zagadnienie wstępne dla sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] października 1951 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości zwłaszcza, że część dokumentów znajduje się w aktach sprawy. Zaginięcie dokumentów z akt sprawy nie jest niewatpliwie zagadnieniem wstępnym a jedynie okolicznością faktyczną. Rzeczą organów administracji rozpatrujących sprawę jest w takiej sytuacji odtworzenie lub odnalezienie zaginionych dokumentów. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych. jeśli chodzi o istotę zagadnienia wstępnego należy podkreślić, że jest to zagadnienie o charakterze prawnym. Wskazuje na to przede wszystkim argument w postaci konieczności jego rozstrzygnięcia. Co do zasady za "rozstrzygnięcie" w rozumieniu przepisu należy uznać czynność prawną (procesową) organu lub sądu, o charakterze władczym i decydującym, przede wszystkim orzeczniczą, ale także rejestracyjną. Może być to zarówno czynność konstytutywna, jak i deklaratoryjna. W określonych sytuacjach "rozstrzygnięcie" mogą stanowić czynności stron procesowych dokonane przed organem procesowym, jeżeli po spełnieniu przewidzianych prawem warunków wywierają skutki równe rozstrzygnięciu organu procesowego (np. ugody). Pojęcie "rozstrzygnięcia" wyklucza natomiast czynności techniczno - procesowe. Odtworzenie akt sprawy administracyjnej wymaga podjęcia i przeprowadzenia określonej grupy czynności procesowych (rzadziej pojedynczych czynności). Zespół tych czynności, celowych i uporządkowanych można nazwać postępowaniem rekonstrukcyjnym. W konsekwencji uznać należy, że postanowienie organu pierwszej i drugiej instancji wydane zostało z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż podjęcie czynności rekonstrukcyjnych nie uzasadnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią poczynione powyżej rozważania. Mając na uwadze wskazane uchybienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.