I SA/Wa 556/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zarząd Dzielnicy [...] ww. decyzją z dnia z dnia [...] listopada 2015 r., na skutek wniosku E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia 5 grudnia 2012 r., odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego Spółce w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, [...]. E. Spółka z o.o. wniosła, w terminie ustawowym, odwołanie od ww. decyzji, zarzucając naruszenie: a) art. 110 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sytuacji kiedy organ związany jest wcześniej wydaną przez siebie decyzją, a decyzja ta nie została uchylona; b) art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego; c) art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku strony złożonego w okresie obowiązywania ustawy. W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ww. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Organ odwoławczy wskazał, że nie naruszono art. 110 k.p.a., albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie: 1) przekształcenia Spółce prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, KW [...]; 2) ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości; 3) odmowy udzielenia bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Jak wynika z akt sprawy, decyzja Kolegium z dnia [...] listopada 2015 r. wraz z aktami sprawy wpłynęła do organu w dniu 9 listopada 2015 r. Wobec powyższego Zarząd Dzielnicy [...] ponownie rozpoznał sprawę i w dniu [...] listopada 2015 r. wydał decyzję. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., K 29/13, sprostowany postanowieniem z dnia 25 marca 2015 r., w którym Trybunał orzekł, że art. 1 ust. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 83), w zakresie w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości osobom fizycznym i prawnym, które nie miały do tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a ponadto w zakresie w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodny z art. 165, ust. 1 Konstytucji. Organ odwoławczy podzielił też stanowisko Zarządu Dzielnicy [...], że orzeczenie to skutkuje "odebraniem" roszczenia o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom prawnym (z wyłączeniem spółdzielni mieszkaniowych) oraz osobom fizycznym, które uzyskały użytkowanie wieczyste na inne cele niż mieszkaniowe, rolne lub pod garaże, w tym na cele prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Tym samym, Kolegium stwierdziło, że biorąc po uwagę przedstawiony wyżej stan prawny oraz okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość nie była przeznaczona na cele mieszkaniowe i nie była zabudowana garażem - brak jest podstaw do uwzględniania odwołania. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła Spółka z o.o. E., reprezentowana przez r.pr. B. C. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niezapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i uniemożliwienie jej w tym postępowaniu przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego; 2) art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem statuuowanej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym oraz poprzez procedowanie i niezawieszenie postępowania, w sytuacji, gdy Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie uchylenia decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skarga jest niezasadna, bowiem kontrolowana w sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że na skutek wniosku skarżącej Spółki z dnia 5 grudnia 2012 r. Zarząd Dzielnicy [...], decyzją z dnia [...] marca 2014 r., przekształcił przysługujące Spółce prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, KW [...] oraz ustalił opłatę z tego tytułu. Jednakże w wyniku odwołania Spółki, w zakresie ustalenia wysokości opłaty, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Zarząd Dzielnicy [...], ponownie wydając decyzję w dnia [...] listopada 2015 r., orzekał więc sytuacji, w której decyzja organu odwoławczego była ostateczna, skarga na nią nie została wniesiona a ponadto już po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. W konsekwencji, organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskodawcy nie przysługuje prawo do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności a stanowisko to podzieliło także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej do Sądu decyzji. I tak, poza sporem jest, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego (5 grudnia 2012 r.), zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.) osoby fizyczne i osoby prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogły wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Taką możliwość zagwarantowała zmiana przepisu art. 1 dokonana ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), która weszła w życie w dniu 9 października 2011 r. Natomiast na podstawie art. 1 ust. 3 ww. ustawy z żądaniem przekształcenia mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób będących użytkownikami wieczystymi w dniu 13 października 2005 r. Spółka z o.o. E. nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] od P. na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 2008 r. (akt notarialny Repertorium [...]). Wpis prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej nr [...] nastąpił w dniu [...] października 2008 r. z mocą obowiązywania na dzień 19 czerwca 2008 r. Zarząd Dzielnicy [...] wydając więc pierwotnie decyzję z dnia [...] marca 2014 r. uznał, że uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługuje Spółce z o.o. E. Bezsporne jest też i to, że przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej osoba prawna taka jak skarżąca nie miała prawa do uwłaszczenia w trybie przepisów ustawy. Prawo takie posiadały bowiem tylko osoby prawne, będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego oraz spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Jak słusznie wskazały organy obu instancji w dniu 17 marca 2015 r. wszedł w życie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., następnie sprostowany postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 marca 2015 r. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto: a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zmiana wprowadzona w przepisach art. 1 ust. 1 i 3 ustawy przez ustawę zmieniającą, rozszerzająca katalog podmiotów uprawnionych do przekształcenia narusza przepis art. 2 Konstytucji RP (zasadę sprawiedliwości społecznej), ponieważ kreuje dla wybranej grupy podmiotów niczym nieuzasadniony przywilej kosztem uszczuplenia majątku publicznego, także państwowego. Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie można wskazać celu, któremu ma służyć rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do uwłaszczenia. Nie charakteryzują się one żadnymi cechami wspólnymi, a zatem nie sposób ustalić racji uprzywilejowania tych podmiotów przez ustawodawcę kosztem własności publicznej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wprowadzone rozszerzenie podmiotowe nie ma żadnego uzasadnienia konstytucyjnego i obejmuje przypadkową grupę podmiotów, które w celu prowadzenia działalności gospodarczej zawarły umowy użytkowania wieczystego, i które dokonało się kosztem mienia publicznego, uszczuplając możliwości finansowe państwa. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny odnosząc się do skutków tego wyroku, stwierdzenie zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z art. 2 Konstytucji RP świadczy o braku podstawy prawnej dla przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skutek ten jest ograniczony do sytuacji, gdy do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia. Wobec tego, na skutek powołanego wyroku, od dnia 17 marca 2015 r., przywrócony został stan prawny, który obowiązywał przed 9 października 2011 r. Zgodnie z wówczas obowiązującym art. 1 ust. 1 ustawy "Osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. (...)". Przepis ten odnosi się więc tylko do osób fizycznych, natomiast osoby prawne mają takie uprawnienie, ale tylko te, które ustawodawca wymienił w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy. Skarżąca Spółka niewątpliwie się do nich nie zalicza, a więc zasadne było odmówienie skarżącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wyżej opisanej nieruchomości. Sąd zwraca uwagę, że dla niniejszej sprawy istotne znaczenia miał stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydawania decyzji załatwiającej sprawę uwłaszczeniową. W tej dacie skarżącej nie przysługiwała żadna maksymalnie ukształtowana ekspektatywa nabycia prawa, jeżeli chodzi o sprawę przekształceniową. Skarżąca pomija to, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 29/13 przepisy art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w zakresie określonym w tym wyroku, utraciły domniemanie konstytucyjności od samego początku ich obowiązywania, a więc przed złożeniem wniosku o przekształcenie z dnia 5 grudnia 2011 r. Wobec tego nie można też przyjąć, że strona skarżąca nabyła maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę nabycia prawa z dniem złożenia wniosku o przekształcenie. Przeciwnie, od momentu wejścia w życie zmiany przepisów art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, nadanej ustawą zmieniającą, tj. od dnia 9 października 2011 r., rozszerzenie podmiotowe prawa do przekształcenia jeżeli chodzi o wszystkie osoby fizyczne (niezależnie od sposobu nabycia prawa użytkowania wieczystego i korzystania z tego prawa) oraz wszystkie osoby prawne (podczas gdy do tej pory - co do zasady - uprawnionymi były spółdzielnie mieszkaniowe) - należy traktować jako przyznany tym osobom kosztem mienia publicznego, niczym nieuzasadniony przywilej, nie mający oparcia w normach konstytucyjnych. W tym miejscu wskazać należy, że w kwestii ochrony ekspektatywy praw majątkowych wypowiadał się w wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt P 31/10 Trybunał Konstytucyjny, gdzie stwierdził, że "Konstytucja poza gwarancjami nienaruszalności pozostawia prawa nabyte niesłusznie lub niegodziwie, a także bez oparcia w założeniach obowiązującego porządku konstytucyjnego." Natomiast w wyroku z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn. akt K 5/99 (OTK 1999/5/100) Trybunał wskazał, iż "zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne". Co też istotne w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 5 sierpnia 2016 r. ocenił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., mocą której uchylono decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2014 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd, uznając kontrolowaną decyzję jako wydaną w zgodzie z prawem, oddalił skargę E. Spółki (sprawa prowadzona pod sygn. akt I SA/Wa 20/16). Wobec powyższego, rolą Sądu w niniejszym postępowaniu była ocena czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. (zamiast zawiesić postępowanie odwoławcze), naruszyło prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 20/16, Sąd doszedł do przekonania, że do takiego naruszenia nie doszło. Za chybiony, w ocenie Sądu, należy uznać także zarzut dotyczący naruszenia przez organ administracji art. 10 § 1 k.p.a. Spółka naruszenia tego przepisu dopatruje w uniemożliwieniu jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Sąd zauważa, że jakkolwiek Spółka nie została poinformowana o prawach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., to decyzja organu pierwszej instancji została jej doręczona. Skutkiem tego było wniesienie odwołania ze wskazaniem, występujących według Spółki, naruszeń prawa w sprawie. Ponadto, co istotne w tej kwestii, w sytuacji postawienia organowi administracji publicznej zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a koniecznym jest wykazanie przez stronę, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Skarżąca Spółka jednak tego nie wykazała. Biorąc pod uwagę powyższe, także pozostałe zarzuty naruszenia przez organy administracji przepisów prawa, wskazanych w skardze, nie mają usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), skargę oddalił.