I SA/Wa 56/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. S na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 29 sierpnia 2011 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r. (błędnie wskazana przez organy obu instancji data [...] maja 2010 r.), nr [..] umorzył postępowanie z wniosku A.S o stwierdzenie, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i nr [...], położona w [...] stanowiąca byłą własność H. P., nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda powołał stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt 107/08, zgodnie z którym § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wyczerpał moc prawną z chwilą zakończenia prowadzonych do lat 50-tych XX wieku działań związanych z przeprowadzaniem reformy rolnej. Przesłankę stanowiącą podstawę do umorzenia przez Wojewodę [...] przedmiotowego postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa stanowił brak przepisu materialnego, który upoważniałby go do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Pismem z dnia 12 kwietnia 2011 r. A.S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], za podstawę podając przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. We wniosku strona wskazała, że po wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2010 r. weszła w posiadanie dokumentu o nazwie "Ewidencja nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej", z którego wynika, że objęta jej wnioskiem nieruchomość nie podpadała pod przepisy dekretu PKWN. Po wznowieniu postępowania, co nastąpiło postanowieniem z dnia [..] lipca 2011 r., nr [...], Wojewoda [.. ] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia [..] maja 2010 r., nr [...] A. S., reprezentowana przez r.pr. A. K., wniosła odwołanie od ww. rozstrzygnięcia z dnia [...] sierpnia 2011 r., zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa poprzez błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, iż w zakres przywołanego przepisu nie wchodzą dokumenty istniejące w dniu wydania decyzji, których organ nie badał merytorycznie z uwagi na to, że wcześniej uznał się za niewłaściwy i umorzył postępowanie w sprawie. W konsekwencji strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, iż nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i [...], położona w [...], stanowiąca uprzednio własność H. P. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, bądź też uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wojewodzie [...] do ponownego rozpoznania. Skarżąca wywiodła również, że skoro decyzja Wojewody [...] z dnia [..] maja 2010 r. została wydana w oparciu o postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., którego uzasadnienie – wskutek uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10 – nie jest już uważane przez sądy i organy za wiążące, Wojewoda winien był dokonać oceny merytorycznej treści dokumentu "Ewidencja nieruchomości ziemskich (...)", gdyż ten poprzestał jedynie na badaniu swej właściwości, nie wdając się w merytoryczną ocenę dowodów. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [..]. W ocenie Ministra, zasadnie Wojewoda [...] uznał, że kwestionowana decyzja z dnia [...] maja 2010 r. nie jest dotknięta wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Brak podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej na wskazanej podstawie prawnej skutkowało odmową uchylenia decyzji tegoż organu z dnia [...] maja 2010 r. Z akt niniejszej sprawy wynika bowiem, że dokument, na który powoływała się wnioskodawczyni, nie stanowił nowego dowodu w sprawie, gdyż znajdował się w aktach sprawy nr [...] i znany był organowi w dniu wydania decyzji. Jak następnie wyjaśnił Minister, nie ma w tej sytuacji znaczenia, czy dokument ten był poddany analizie przez Wojewodę [...] w postępowaniu zakończonym kontrolowaną decyzją, czy też nie. Nie mają znaczenia także przyczyny, dla których dokument ów nie został omówiony w decyzji. Nieuwzględnienie dokumentu znajdującego się w aktach sprawy stanowić może uchybienie procesowe kontrolowane w ramach postępowania odwoławczego, a nie w toku postępowania nadzwyczajnego z art. 145 Kpa. Wobec argumentów podniesionych w odwołaniu Minister stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody [..], jak również niniejsza decyzja, nie wykluczają możliwości ponownego wystąpienia przez A.S do Wojewody [..] z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, zwłaszcza wobec uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OPS 3/10), zgodnie z którą przepis § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił bowiem tezę zaprezentowaną w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, przypisującą ustawodawcy "dorozumianą" intencję derogowania § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Minister wyjaśnił, że z treści art. 269 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy nie tylko danej sprawy (art. 187 § 2 Ppsa), ale również spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym. Organ II instancji dodał, że decyzja o umorzeniu postępowania nie odnosiła się do istoty sprawy – nie rozstrzygała kwestii podpadania bądź też nie przedmiotowej nieruchomości pod regulacje przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Skutki decyzji umarzającej mają bowiem charakter wyłącznie procesowy, a więc powodują zniweczenie dotychczas toczącego się postępowania. Umorzenie postępowania nie stoi zatem na przeszkodzie wszczęciu nowej sprawy, oczywiście, jeśli na podstawie prawa materialnego będzie to możliwe. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] wniosła A.S, reprezentowana przez r.pr. A. K.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 5 Kpa poprzez błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że w zakres przywołanego przepisu nie wchodzą dokumenty istniejące w dniu wydania decyzji, lecz których organ nie badał merytorycznie z uwagi na to, że wcześniej uznał się za niewłaściwy i umorzył postępowanie w sprawie, a przez to dopuszczenie się zaniedbań i naruszeń postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, 2. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kpa poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i okoliczności sprawy, mimo iż taki obowiązek ciążył na organie administracji publicznej zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a poprzestanie jedynie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji i w konsekwencji niedostateczne i niepełne uzasadnienie podstaw faktycznych i prawnych wydanej decyzji, 3. art. 10 Kpa w związku z art. 81 Kpa przez zaniechanie poinformowania strony o zebranym w sprawie materiale dowodowym i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do jego treści i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, 4. art. 61 § 1 Kpa przez zaniechanie formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku A. S. z dnia 12 stycznia 2012 r. o wydanie przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i nr [...] położona w [...], nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w dacie wydania przez Wojewodę [..] decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. obowiązywała już uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10. Fakt ten potwierdza, że organ mógł wydać merytoryczną decyzję w niniejszej sprawie, jednakże, aby usprawiedliwić swój poprzedni błąd w postaci braku rozważenia całości materiału dowodowego, w uzasadnieniu decyzji z dnia [..] sierpnia 2011 r. lakonicznie przyznał, że wyżej wspomniany dowód z dokumentu zalega już w aktach i nie stanowi nowego dowodu w sprawie. Dalej skarżąca dodała, że nawet gdyby przyjąć, że dokument, na który powołuje się we wniosku o wznowienie postępowania, znajdował w aktach sprawy, to z wysokim prawdopodobieństwem istnieje możliwość uznania, iż organ wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy m.in. nie uwzględniając okoliczności wynikających z przedmiotowego dokumentu. Ta okoliczność jest natomiast podstawą do wznowienia postępowania. Wobec powyższego A.S wniosła o uchylenie w całości decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Przy czym, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W oparciu o powyższe kryteria Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Na wstępie podkreślić należy, że poddane kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu decyzje organów administracji publicznej zapadły w wyniku wznowienia postępowania. Tryb wznowienia postępowania jest instytucją procesową, która ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne prowadzące do wydania decyzji było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną, a podstawy wznowienia postępowania określone zostały enumeratywnie w przepisach art. 145 § 1 oraz art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej Kpa. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 Kpa oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 Kpa. Tylko w przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 Kpa, bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 Kpa - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 Kpa wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i art. 151 Kpa. Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wszczęciu lub o odmowie wszczęcia postępowania organ bada, czy strona powołała się na jedną z przesłanek wznowienia postępowania, przewidzianą przepisami Kpa. Natomiast badanie, czy przesłanka ta rzeczywiście zaistniała oraz czy jej zaistnienie miało wpływ na treść decyzji następuje już po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W niniejszej sprawie, A.S we wniosku o wznowienie postępowania powołała się na przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. W sprawie zachowany został również przewidziany w art. 148 § 1 Kpa termin do złożenia podania o wznowienie postępowania tj. termin jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w dniu 15 kwietnia 2011 r. Jak wynika z pisma pełnomocnika wnioskodawczyni z dnia 22 sierpnia 2014 r., A.S powzięła informację o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania w dniu 12 kwietnia 2011 r., kiedy to uzyskała dwustronną reprodukcję "Ewidencji nieruchomości ziemskich (...)". Zasadnym zatem było wznowienie postępowania, co nastąpiło postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]. Postępowanie administracyjne wznowione postanowieniem wydanym na podstawie art. 149 § 1 Kpa, kończy się, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 Kpa, wydaniem decyzji, w której organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b Kpa (art. 151 § 1 pkt 1 Kpa) albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub 145b Kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 Kpa). W toku zatem wznowionego postępowania w przedmiocie decyzji z dnia [...] maja 2010 r., zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, badali, czy przesłanka wskazana we wniosku o wznowienie postępowania mogła być uznana w tej konkretnej sprawie za nową, istotną dla sprawy okoliczność faktyczną lub też nowy dowód istniejący w dniu wydania decyzji, nieznany organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organy zasadnie odmówiły, po wznowieniu postępowania, uchylenia kwestionowanej decyzji, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, albowiem brak było podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Przepis z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa będzie miał zastosowanie w sytuacji, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest, że "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że ujawnione okoliczności, jakkolwiek istniały w dniu wydania zaskarżonej decyzji, to nie są nowe i znane były organowi, który wydawał decyzję z dnia [...] maja 2010 r. Ponadto nie ma w przedmiotowej sytuacji znaczenia, czy dokument, na który powołuje się skarżąca, był poddany analizie przez Wojewodę [...] w postępowaniu zakończonym kontrolowaną decyzją, czy też nie. Nie mają znaczenia także przyczyny, dla których dokument ów nie został omówiony w decyzji. Przywołany dokument, istniejący w dniu wydania decyzji z dnia [...] maja 2010 r., nie był bowiem badany merytorycznie z uwagi na to, że Wojewoda [...] wcześniej uznał się za niewłaściwy (zgodnie z postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sprawa należała do właściwości sądów powszechnych) i umorzył postępowanie w sprawie. Powyższe zostało w sposób wyczerpujący wyjaśnione w zaskarżonych do Sądu decyzjach organów obu instancji. Reasumując, w ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, wydanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 Kpa). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 Kpa). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 Kpa w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne, w szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 10 Kpa. Skarżąca miała bowiem możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i zgłaszania wszelkich oświadczeń i wniosków dowodowych. Zresztą nie wskazane zostało w skardze, w jakim zakresie jej prawo zostało naruszone i jaki to miało wpływ na rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu nie może się ostać także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 61 § 1 Kpa przez zaniechanie formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku strony A.S z dnia 12 stycznia 2012 r. Organy orzekające w niniejszej sprawie zobowiązane były bowiem jedynie do ustalenia, czy w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2010 r. zaistniała przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, wskazana we wniosku przez samą skarżącą. Skoro zatem skarżącą, jako przedmiot postępowania, ustaliła podstawę wznowienia wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, to nie może skutecznie stawiać organowi zarzutu naruszenia art. 61 § 1 Kpa przez zaniechanie formalnego wszczęcia innego postępowania administracyjnego, tj. dotyczącego jej wniosku z dnia 12 stycznia 2012 r. o wydanie przez Wojewodę [...]decyzji stwierdzającej, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i nr [...], położona w [...], nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Pismo to nie jest bowiem przedmiotem prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. Z uwagi na powyższe, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.