I SA/Wa 562/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. oddala skargę; 2. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego S. M. prowadzącego Kancelarię Radcowską w W. "S. M. [...]" sp.k. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania H. R. (dalej powoływana jako skarżąca) uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...] odmawiającej uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak: [...] o odmowie zwrotu na rzecz Pani H. R. nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] lutego 1975 r. oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka Nr [...] o pow. [...] ha, obecnie stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Gminy S., położonej w S. przy ul.[...], stanowiącej część działki nr [...] o pow. [...] ha oraz część działki nr [...] o pow. [...] ha i orzekł, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2007 r. wydane zostały z naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. po rozpatrzeniu wniosku skarżącej orzekł o odmowie zwrotu na jej rzecz opisanej powyżej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od w/w decyzji Starosty S., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że podstawą odmowy zwrotu jest art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej powoływana jako ugn), bowiem prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przysługujące Fabryce [...] S.A. w S. zostało ujawnione w księdze wieczystej KW Nr [...] w dniu 18 maja 1995 r. oraz dodatkowo art. 229a ugn. W wyniku rozpatrzenia skargi na decyzję w/w Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. wniesionej przez skarżąca, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawomocnym wyrokiem z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt. II SA/Ke 3/08 oddalił skargę. Wnioskiem z dnia 5 maja 2008 r. skarżąca wystąpiła o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a Kpa w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008r. sygn. akt. K 6/05 orzekającym o niezgodności z Konstytucją art. 136 ust. 6, art. 137 ust. 2, art. 229a ugn oraz art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw. Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r., a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...] wskazując na art. 146 § 2, 151 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 145 a, odmówił uchylenia w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Minister Infrastruktury odwołanie uwzględnił o tyle, że uchylił decyzję Wojewody [...] i orzekł, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2007 r. wydane zostały z naruszeniem prawa. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie Minister wyjaśnił, że skoro podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. stanowiła przesłanka z art. 145a Kpa, związana z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 marca 2008 r. sygn. akt. K 6/05, to we wznowionym postępowaniu należy ustalić, czy przesłanka ta zaistniała w sprawie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 145a § 1 Kpa orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja, stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. W wyroku z dnia 3 marca 2008 r. sygn. akt K 6/05 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją m.in. art. 229a ugn. W niniejszej sprawie w postępowaniu dotyczącym zwrotu spornej nieruchomości organy obu instancji stwierdziły, że na działce nr [...], stanowiącej obecnie część działek nr [...] i nr [...], jest ustanowione prawo użytkowania wieczystego, co oznacza, że stosownie do art. 229 ugn roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje. Przepis ten nie został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny, a zatem w tym zakresie nie zaistniała przesłanka wznowienia określona w art. 145a § 1 Kpa. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 3/08. Niemniej jednak, co podkreślił Minister, odmowa zwrotu spornej nieruchomości oparta została również o przepis art. 229a ugn. W decyzjach obu instancji wskazano wprawdzie, że cel nabycia nie został zrealizowany, niemniej jednak zrealizowano inny cel publiczny - wybudowano drogę gminną ul.[...]. Tym samym organ stwierdził, że z uwagi na stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art.229a ugn z Konstytucją, w tym zakresie przesłanka wznowienia określona w art.145a § 1 Kpa rzeczywiście zaistniała. Wymaga to przejścia do dalszej fazy postępowania wznowieniowego i przeprowadzenia postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ wskazał, że stosownie do art. 150 § 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 Kpa uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygająca o istocie sprawy. Jednakże w ocenie organu, w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 146 § 2 Kpa. Przepis ten stanowi, że nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Minister w związku z tym stwierdził, że skoro w sprawie zachodzą przesłanki z art.229 ugn z uwagi na ustanowione na nieruchomości użytkowanie wieczyste, to zwrot spornej nieruchomości nie jest możliwy, co jak wskazano wyżej znajduje również potwierdzenie w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku sądu administracyjnego. Zastosowanie art.229a ugn było wprawdzie wadliwe, niemniej jednak w sprawie może zapaść wyłącznie negatywna decyzja, a zatem podjęte nowe rozstrzygnięcie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym. Zdaniem Ministra, zgodnie z art. 152 § 2 Kpa w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 Kpa, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Powyższa decyzja Ministra stała się przedmiotem skargi H. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie art. 7 i 107 § 1 i 3 Kpa, art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 Kpa. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że okoliczności sprawy wskazują, iż podstawą decyzji o odmowie zwrotu był art. 229a a nie art. 229 ugn. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Ministra, że zastosowanie art. 229a ugn było wadliwe i traktować ten przepis jako uboczną podstawę odmowy zwrotu. Zdaniem skarżącej Minister nie dokonał dokładnej analizy i oceny okoliczności w sprawie. Przepis art. 229 ugn nie ma zastosowania, jeżeli wywłaszczania nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa albo gminy. W dalszej części skargi wskazano, że organ wydając decyzję pominął interes społeczny oraz słuszny interes strony. Ponadto niezrozumiała jest treść samego rozstrzygnięcia i nie wyczerpuje one treści art. 151 § 2 Kpa, ponieważ nie wskazano okoliczności, z powodu których nie uchylono decyzji. Wadliwość zaskarżonej decyzji polega również na lakoniczności uzasadnienia i braku merytorycznej analizy przytoczonych podstaw rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Zgodnie z art. 134 § 2 ppsa "Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności". Przepis ten reguluje zakaz reformationis in peius. 3. W przedmiotowej sprawie właśnie art. 134 § 2 ppsa stoi na przeszkodzie uchyleniu zaskarżonej decyzji, ponieważ Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. o odmowie uchylenia decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Niemniej decyzja Ministra Infrastruktury jest korzystniejsza dla strony, ponieważ uznaje, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r., oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2007 r. o odmowie zwrotu zostały wydane z naruszeniem prawa. 4. Zdaniem Sądu nie podlega żadnym wątpliwościom, że podstawą odmowy rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie był art. 229a ugn, a w istocie art. 229 ugn. Decyzja Starosty S. w ogóle nie powołuje się na art. 229a. Wskazuje jedynie, że część wywłaszczonej działki nr [...] znajdująca się w granicach działki nr [...] zajęta została pod drogę publiczną, a działka nr [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym Gminy S., która nabyła to prawo od syndyka masy upadłości Fabryki [...] S.A. w S. Natomiast Wojewoda [...] wprawdzie w podstawie prawnej powołał art. 229a ugn, ale powołanie to było błędne i nie miało żadnego znaczenia w sprawie. 5. Podstawą odmowy zwrotu nieruchomości – jak słusznie wywiódł to Wojewoda [...] – był art. 229 ponieważ w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość była w użytkowaniu wieczystym Fabryki [...] w S. (decyzja Wojewody K. z dnia [...] lutego 1995 r.). Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. w dniu 18 maja 1995 r. W związku z tym w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot nieruchomości stało się bezpodstawne. Innymi słowy roszczenie to w ogóle stronie nie przysługiwało. Dlatego też dodatkowe powoływanie się przez Wojewodę na art. 229a ugn nie miało żadnego znaczenia, ponieważ roszczenie o zwrot w ogóle nie przysługiwało. 6. W oparciu o powyższe nie można uznać, że odmową zwrotu nieruchomości wywłaszczonej stanowił art. 229a ugn. Na tej podstawie w ogóle nie zostało podjęte rozstrzygnięcie w sprawie. Zastosowanie art. 229 ugn wykluczało w ogóle dywagacje o zastosowaniu innych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. 7. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał jednak, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na powołany art. 134 § 2 ppsa. Decyzja Ministra Infrastruktury stwierdzająca, że decyzja o odmowie zwrotu została wydana z naruszeniem prawa, otwiera skarżącej drogę dochodzenia ewentualnego odszkodowania przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu prze sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie 250 tej ustawy.