I SA/Wa 562/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska Referent stażysta Dorota Szczepek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi B. B., P. W., R. W. i S.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990r.-Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.) ww decyzją z dnia [...] grudnia 1998r. przekazał nieodpłatnie na własność Gminy [...] nieruchomość zabudowaną położoną w jednostce ewidencyjnej gm. [...], obrębie [...], oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,75 ha, dla której nie założono księgi wieczystej, opisaną w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpili B. B., S. B. i H. W. Decyzją z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998r. została wydana z naruszeniem prawa. Organ nadzoru wskazał, że przedmiotem komunalizacji w trybie art. 5 ust. 4 ww ustawy mogło być jedynie mienie Skarbu Państwa. Jak ustalił Minister przedmiotowa nieruchomość od założenia rejestru gruntów w czerwcu 1965r., a także w dacie [...] maja 1990r. figurowała jako własność Skarbu Państwa – Państwowy Fundusz Ziemi. Jako grunt zabudowany Państwowego Funduszu Ziemi przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego na cele nie związane z produkcją rolną i leśną przeszedł do zasobu gruntów państwowych, co zostało potwierdzone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1994r., a następnie w procesie komunalizacji został przekazany na własność Gminy [...], do realizacji zadań własnych gminy dotyczących zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie budownictwa komunalnego. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], a następnie Starosta [...] prowadził postępowanie w sprawie nabycia przez A. i A. B. – rodziców wnioskodawców, prawa własności spornej nieruchomości. Aktem nadania z dnia [...] marca 2007r. nr [...] Starosta [...] potwierdził nabycie z mocy prawa w dniu [...] września 1951r. przez A. i A. B. prawa własności gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziła działka nr [...] położona w miejscowości [...], obręb ewidencyjny [...], gmina [...]. Następnie orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] Starosta [...] orzekł o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny nabycia. Wobec powyższych ustaleń Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła w dacie komunalizacji własności Skarbu Państwa. Minister ustalił, że umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1999r. Rep. [...] Gmina [...] sprzedała przedmiotową działkę N. i K. małż. I. Zbycie działki aktem notarialnym było skutkiem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998r. i wywołało nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności tej decyzji. Minister w związku z powyższym stwierdził, że kwestionowana decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990r., jednakże z uwagi na nieodwracalne skutki prawne nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności, dlatego też organ stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998r. została wydana z naruszeniem prawa. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. B., S. B. i H. W. ( w toku postępowania zmarła i w jej miejsce wstąpili spadkobiercy R. W. i P. W.) zarzucając jej naruszenie art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na jego niezasadnym zastosowaniu, a w konsekwencji nie stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998r.pomimo, że zbycie nieruchomości aktem notarialnym nie może być uznane za wywołujące nieodwracalne skutki prawne. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w uzasadnieniu skargi rozwinęli zarzuty w niej podniesione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpatrując sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów należy uznać za niezasadną. Z treści złożonej skargi i postawionych w niej zarzutów wynika, że skarżący nie kwestionują ustaleń faktycznych, które stały się podstawą wydania zaskarżonej decyzji, jedynie podnoszą, że kwestionowana decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Stanowisko skarżących jest błędne. Jak wyjaśnił organ nadzoru Skarbowi Państwa w dacie komunalizacji, tj. [...] maja 1990r. nie przysługiwał tytuł własności skomunalizowanej nieruchomości, gdyż aktem nadania z dnia [...] marca 2007r. Starosta [...] potwierdził nabycie z mocy prawa w dniu [...] września 1951r. przez A. i A. B. prawa własności gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziła działka nr [...]. W konsekwencji, przy wydaniu decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, bowiem na dzień komunalizacji sporna nieruchomość stanowiła własność prywatną. Skomunalizowanie takiej nieruchomości rażąco zatem naruszało przepis art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Sąd uznał, że w przypadku przekazania w drodze decyzji komunalizacjnej własności mienia nie będącego mieniem państwowym mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co zważywszy na skutki decyzji dla dotychczasowego właściciela nieruchomości należy uznać za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przyjmując ogólnie, że rażące naruszenie prawa prowadzi do wydania decyzji stanowiącej kontratyp decyzji, jaka powinna w istocie zostać wydana, to Wojewoda powinien był wydać decyzję negatywną, odmawiającą przekazania na rzecz gminy prawa własności nieruchomości. Skarb Państwa w dacie komunalizacji nie był bowiem właścicielem nieruchomości. Przy czym prawidłowo organ nadzoru stwierdził, że decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne z uwagi na to, że przedmiotowa nieruchomość była przedmiotem obrotu cywilnoprawnego poprzez jej sprzedaż przez Gminę [...] N. i K. I. umową z dnia [...] grudnia 1999r. sporządzoną w formie aktu notarialnego. Kwestia istnienia nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.) była już wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z dnia 23 listopada 1987 r., sygn. I SA 1406/86, ONSA 1987, z. 2, poz. 81), jak i Sądu Najwyższego, zwłaszcza w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. III AZP 4/92 (OSNCP 1992, nr 12, poz. 211 i OSP 1993, nr 5, poz. 104). W uchwale tej wyrażono stanowisko, że odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie "nieodwracalny". Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Oznacza to, że decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej, o których stanowi art. 156 § 2 k.p.a., nie należy porównywać z występującym w art. 363 § 1 Kodeksu cywilnego pojęciem "niemożliwości przywrócenia stanu poprzedniego", albowiem dotyczy ono restytucji naturalnej w znaczeniu gospodarczym i nie odnosi się do restytucji uprawnień (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 1982 r., sygn. akt III CRN 181/82, OSNCP 1982, z. 8-9 poz. 120). Tak rozumiane skutki prawne kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej w rozpatrywanej sprawie wystąpiły. Jak wynika z akt sprawy, po komunalizacji nastąpił bowiem obrót prawny przedmiotową nieruchomością i nie pozostaje ona już własnością Gminy [...], a własnością osób fizycznych. Jeśli obrót nieruchomością poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej, a decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. Możliwość podważenia czynności prawnej, na mocy której jednostka samorządu terytorialnego utraciła władztwo nad nieruchomością nie mieści się bowiem w ustawowo określonych kompetencjach organu. Jak wynika z treści art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeśli zatem decyzja administracyjna, jak w niniejszej sprawie wywołała nieodwracalne skutki prawne organ stwierdza jej wydanie z naruszeniem prawa, co też organ nadzoru uczynił. W tej sytuacji zarzuty skargi należy uznać za bezzasadne. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.