I SA/Wa 564/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska Asesor WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2005 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Starosty L. nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za działki ew. nr [...],[...] i [...] położone we wsi S., gm. W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, Starosta L. decyzją nr [...] umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki, twierdząc, że w decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, wydanej przez Wójta Gminy W., nie ma stwierdzenia, że działki nr [...],[...] i [...] przechodzą na własność Gminy W. oraz skutek taki nie wynika z treści tej decyzji ani z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S., oraz, że przejście własności z mocy prawa może dotyczyć tylko nowych dróg, a nie rozbudowy czy budowy dróg już istniejących. W wyniku rozpatrzenia odwołania J. M., Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, w uzasadnieniu podając, że na podstawie art. 96 ust. 1 w związku z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 poz. 741) Wójt Gminy W. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW nr [...], położonej we wsi S. gm. W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] o pow. [...] m² w obrębie wsi S., na działki o numerach [...] (o pow. [...] m²), [...] (o pow. [...] m²) i [...] (o pow. [...] m²) przeznaczone pod drogi wewnętrzne, wykazane na mapie zarejestrowanej w Wojewódzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej za numerem [...]. Wydzielone działki stanowią drogi wewnętrzne, a dzielona nieruchomość położona jest na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe zagrodowe i jednorodzinne. Organ uznał, że ponieważ strona złożyła wniosek o ustalenie odszkodowania pismem z dnia 5 listopada 2002 r., to wszczęte w tym dniu postępowanie odszkodowawcze powinno być prowadzone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z ustaleń organu wynika, że ciążący na właściwej jednostce samorządu terytorialnego obowiązek odszkodowawczy w sposób nierozerwalny związany jest z odjęciem poprzedniemu właścicielowi prawa własności, które przechodzi odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna a orzeczenie o podziale prawomocne. Założeniem koniecznym do uznania, że skutek tam określony (przejście z mocy prawa działek wydzielonych pod drogi na określone podmioty) nastąpi, jest to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi przewidywać przebieg "nowych" dróg publicznych na tym terenie. Oznacza to, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dojdzie do wydzielenia działki przeznaczonej na poszerzenie już istniejącej drogi - nie dojdzie do przejścia własności takiej działki na rzecz jednostki samorządu terytorialnego czy Skarbu Państwa. Zawarta w uchwale pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993 r., na którą powołał się organ I instancji, interpretacja sformułowania "pod budowę ulic" (które oznacza — zdaniem Trybunału - budowę jedynie "nowych" ulic) bez wątpienia nie straciła na swej aktualności. Na omawianym terenie nie była w planie przewidziana "nowa" ulica - droga publiczna, przedmiotową działkę przeznaczono na poszerzenie już istniejącej drogi gminnej i nie nastąpiło przejście prawa własności przedmiotowej działki na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Nie został więc spełniony podstawowy warunek ustalenia odszkodowania, jakim jest utrata prawa własności przez dotychczasowego właściciela. Zaistnienie w sprawie negatywnej przesłanki do ustalenia odszkodowania, powinno, zdaniem Wojewody [...], skutkować rozstrzygnięciem o jego odmowie, a nie umorzeniem postępowania, które w tej sytuacji nie stało się bezprzedmiotowe. Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania stanowi uchybienie proceduralne, nie mające istotnego wpływu na sposób załatwienia sprawy. Umorzenie postępowania, jak i odmowa ustalenia odszkodowania sprowadzają się do tego, iż w omawianej sprawie odszkodowanie na rzecz wnioskodawcy nie może być - w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy ustawowe - ustalone. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]marca 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył J. M., zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego i prawego decyzji organu I i II instancji. Skarżący zarzucił, że organy I i II instancji w sposób nieuprawniony zanegowały art. 98 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że wydzielone działki gruntu pod drogi przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Art. 98 ustawy został znowelizowany ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw. Art. 1 pkt 37 tej ustawy zawęził katalog działek gruntu przejmowanych z mocy prawa na własność gminy do tych, które wydzielane są wyłącznie pod drogi publiczne. Nowelizacja weszła w życie po dwóch latach od dokonania podziału i przez dodanie wyrazu "publiczne" wyłączyła przejmowanie dróg wewnętrznych z mocy prawa. Organy I i II instancji w sposób nieuprawniony rozpatrzyły sprawę w oparciu o stan prawny obowiązujący po dwóch latach od wydania decyzji ostatecznych, to jest po nowelizacji ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji a w uzasadnieniu swojej interpretacji przepisów, powołał się na uchwałę pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego, wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest utrzymanie w mocy przez Wojewodę [...] decyzji Starosty L. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za działkę ewid. nr [...] (o pow. [...] m²), [...] (o pow. [...]m²) i [...] (o pow. [...] m²), położone we wsi S., gm. W., będące własnością J. M., z tego powodu, że niezbędnym warunkiem rozpatrzenia sprawy o odszkodowanie jest przejście własności działek stanowiących drogi publiczne na własność samorządu terytorialnego z mocy prawa, a ponieważ w księdze wieczystej J. M. nadal jest właścicielem, i rozporządza działkami, nie doszło do przejęcia własności na rzecz gminy i dlatego postępowanie jako bezprzedmiotowe – umorzono. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek wniosku J. M. z dnia [...] listopada 2002 r. skierowanego do Wojewody [...] o ustalenie należnego mu odszkodowania z tytułu wydzielenia z nieruchomości będącej jego własnością czterech działek gruntu pod drogi. Z akt administracyjnych wynika, że Wójt Gminy W., decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] położonej we wsi S. gm. W., wykazanej w ewidencji gruntów jako działka ewid. nr [...] na projektowane działki nr [...], [...] i [...]. Decyzja uprawomocniła się. Przy piśmie Urzędu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1998 r. skarżący J. M. otrzymał w załączeniu, do podpisania, 4 egzemplarze porozumienia z dnia 10 grudnia 1998 r. w sprawie przejęcia od niego działki nr [...] o pow. [...] m² oraz odstąpienia przez Gminę W. od naliczania opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, podpisane przez Przewodniczącego oraz Zastępcę Przewodniczącego Zarządu Gminy. W § 1 zawarto treść następującą: "W dniu [...] czerwca 1998 r. Urząd Gminy W. wydał decyzję nr [...], zatwierdzającą projekt podziału dz. ew. nr [...], położonej w obrębie S.. W wyniku podziału została wydzielona działka ewid. nr [...] o pow. [...] m², która na podstawie art. 98 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), przeszła na własność Gminy W. jako projektowana droga." Do podpisania tego porozumienia, jak również do porozumienia w sprawie działek nr [...],[...] i [...] - nie doszło. Zgodnie z art. 98 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, tj. grudniu 1998 r., działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne; wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy do działek gruntu wydzielonych pod drogi składa wójt; za działki gruntu, które przeszły na własność gminy przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a zarządem gminy; jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości; odszkodowanie wypłaca gmina; jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu w kwocie nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości Z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...), w wersji obowiązującej w dniu wydania i uprawomocnienia się decyzji o podziale nieruchomości, dotyczących wywłaszczenia wynika, że wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości (art. 128 ust. 1); odszkodowanie ustala wojewoda w drodze decyzji, która powinna być wydana w terminie miesiąca od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu (art. 129 ust. 1); wysokość odszkodowania ustala się według stanu wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu i według jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1). Zarówno z § 1 przytoczonego wyżej projektu porozumienia z dnia 10 grudnia 1998 r. jak również z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że wydzielone działki ewid. nr [...],[...] i [...] przeszły z mocy prawa na własność gminy z dniem uprawomocnienia się decyzji o podziale. Okoliczność, że J. M., jak stwierdził organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, jest nadal właścicielem ujawnionym w nowej księdze wieczystej, rozporządza działką a zatem nie doszło do przejęcia własności działki na rzecz gminy, zdaniem Sądu wskazuje na naruszenie przez Wójta Gminy W. jego ustawowego obowiązku określonego w art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...), stosownie do którego, wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy do działek gruntu wydzielonych pod drogi składa wójt, które to naruszenie nie ma żadnego wpływu na przejście z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz gminy. Sąd zauważa, że jeśli przepis prawa – art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...), stanowi, że z działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne, to zaniedbanie urzędnika ujawnienia w księdze wieczystej prawa gminy do działki gruntu wydzielonej pod drogę, nie ma wpływu na przejście prawa własności do nieruchomości z mocy samego prawa na inny, ustawą wskazany podmiot. Z dołączonej do decyzji wójta mapy sytuacyjnej nieruchomości uregulowanej w KW nr [...] z projektowanym podziałem działki ewid. nr [...], obejmującej również działkę ewid. nr [...], oraz mapy sytuacyjnej nieruchomości uregulowanej w KW [...]na której uwidocznione są działki nr [...], [...] i [...] sporządzonej przez geodetę uprawnionego w dniu 20 kwietnia 1998 r., wynika w sposób jednoznaczny, że wszystkie ww. działki została przeznaczone pod drogę, a pieczęcią Urzędu Gminy z dnia 16 grudnia 1998 r. potwierdzono, że projekt podziału nieruchomości został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy W. Sąd nie podziela poglądu zawartego w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...], że "Założeniem koniecznym do uznania, że skutek tam określony (przejście z mocy prawa działek wydzielonych pod drogi na określone podmioty) nastąpi jest to, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi przewidywać przebieg dróg publicznych na tym terenie" - ponieważ pogląd ten nie dotyczy sprawy przyznania odszkodowania właścicielowi, który własność swoją już na rzecz gminy utracił, skoro decyzja zatwierdzająca podział uprawomocniła się, a zatem z mocy prawa nieruchomości już kilka lat temu przeszły na własność gminy. Plan zagospodarowania przestrzennego powinien zostać przeanalizowany i wzięty pod uwagę przez wójta w 1998 r., przed zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości. Zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa." oraz zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 kpa - "Organy władzy publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Jeśli przepis prawa jest jasny, wyraźnie sformułowany, precyzyjnie wskazuje adresata określonego prawa lub obowiązku określonego działania, nie podlega interpretacji, a tym bardziej nie wymaga przywoływania orzeczeń wydanych do innego, nieobowiązującego już aktu prawnego, które to orzeczenia, pomocne w interpretacji aktu prawnego w związku z którym zostały wydane, w innym akcie prawnym prowadzą do zmiany woli ustawodawcy, zwłaszcza, jeśli przepis prawa został sformułowany jasno i wyraźnie, i powinien być stosowany a nie interpretowany. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że powyższe uchybienia są na tyle istotne, że musiały skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.