I SA/Wa 565/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Iwona Owsińska-Gwiazda WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] odmawiającej przyznania świadczeń rodzinnych w formie zasiłków rodzinnych na troje dzieci oraz dodatków do zasiłków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego dla trojga dzieci i dodatku dla N. J. z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że dochód na osobę w rodzinie wnioskodawcy, w rozumieniu przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. (Dz. U z 2013 r. poz. 1456 ze zm. ) o świadczeniach rodzinnych, w 2013 r. wyniósł kwotę [...] zł , czyli jest wyższy od kryterium dochodowego wynoszącego w tej rodzinie 574 zł miesięcznie. Kwota przekroczenia jest wyższa od najniższego zasiłku rodzinnego w tej rodzinie wynoszącego [...] zł. W uzasadnieniu decyzji przytoczono treść art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. i wskazano, że przekroczenie kryterium dochodowego jest w sprawie bezsporne. Skoro więc miesięczny dochód w rodzinie wnioskodawcy w przeliczeniu na osobę przekroczył ustawowe kryterium dochodowe to zasadnym było odmówienie przyznania wnioskowanej pomocy. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. M. W. podniosła, że wnioskuje, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jednoznacznie wskazało czy nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego, które musi zwrócić, są jej dochodem czy też nie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, bowiem organy administracji dopuścił się naruszenia przepisów procesowych w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy nie podjął się przeprowadzenia własnego postępowania celem zweryfikowania ustaleń faktycznych i prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji. Niemniej jednak, z uwagi na kompetencje jakimi dysponuje organ II instancji, na podstawie art. 15 w związku z art. 138 k.p.a., wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie zaskarżonej decyzji jest zdaniem Sądu wystarczające do końcowego jej załatwienia. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zarówno w orzecznictwie jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że cechą dwuinstancyjności tego postępowania jest to, że organ drugiej instancji ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę rozpoznaną i rozstrzygniętą przez organ I instancji. Nie oznacza to wprawdzie, że organ II instancji powtarza całe postępowanie wyjaśniające, lecz oznacza, że opierając się na materiale dowodowym zasadniczo zebranym w toku postępowania przez organ I instancji, organ odwoławczy materiał ten jeszcze raz poddaje ocenie, przy czym czyni to między innymi w kontekście zarzutów odwołania oraz na podstawie dołączonych do odwołania dokumentów, a w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnia, w zależności od wyniku tej oceny, podstawy faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji także musi odpowiadać wszystkim wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., nadto odnosić się do kwestii spornych i kwestionowanych w danej sprawie przez stronę odwołującą się. Tymczasem lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego prowadzi do wniosku, że organ ten tak rozumianej zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie sprostał. Organ odwoławczy, pomimo zakwestionowania w odwołaniu prawidłowości wyliczenia dochodu rodziny dla ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych na rzecz dzieci skarżącej na okres świadczeniowy 2014/2015 w związku ze stwierdzeniem przez organ pierwszej instancji przekroczenia kryterium dochodowego, nie poczynił w tym zakresie żadnych własnych ustaleń i nie zawarł w uzasadnienia ani faktycznego ani prawnego sposobu własnego wyliczenia dochodu rodziny skarżącej na podstawie zgromadzonych dokumentów oraz dokumentów załączonych przez skarżącą do odwołania. Organ odwoławczy uchylił się zatem od wyjaśnienia szczegółowo w jaki sposób i przy zastosowaniu jakich przepisów prawa, określił wysokość dochodu rodziny skarżącej, będącego podstawą do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. W niniejszej sprawie sporną okolicznością jest bowiem kwestia ustalenia dochodu przez organy obu instancji w rodzinie skarżącej. Zgodnie z treścią ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013r., poz. 1456 ze zm. – dalej u.ś.r.) podstawowym warunkiem do uzyskania prawa do świadczeń rodzinnych jest spełnienie przez wnioskodawców kryterium dochodowego. Zagadnienie to reguluje przepis art. 5 ust. 1 i nast. u.ś.r., który stanowi, iż zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 574 zł (art. 5 ust. 1 u.ś.r. w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 roku w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych, Dz. U. poz. 959). Dostrzec należy, iż przepisy ustawy definiują pojęcie dochodu (art. 3 pkt 1 u.ś.r.), a także instytucję utraty dochodu (art. 3 pkt 23 u.ś.r.) oraz uzyskania dochodu (art. 3 pkt 24 u.ś.r.). Wobec tego, uwzględniając treść normy prawa materialnego, czyli art. 5 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1, pkt 23 i pkt 24 u.ś.r., organ powinien podjąć działania w celu ustalenia dochodu skarżącej, jako podstawowego kryterium uprawniającego do uzyskania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że na dochód rodziny skarżącej w 2013 r. składały się następujące dochody: uzyskane z funduszu alimentacyjnego na syna B. L. w wysokości [...] zł, dochód tytułu alimentów w wysokości [...] zł na dzieci Z. N. i N. J., dochód z tytułu alimentów na rzecz syna B. L. w wysokości [...] zł, a dochód uzyskany spowodowany uzyskaniem przez M. W. w październiku 2014 r. dochodu z tytułu zasiłku dla bezrobotnych w wysokości [...] zł. W związku z powyższym -zdaniem organów- dochód rodziny w 2013 r. wyniósł [...] zł , po doliczeniu dochodu uzyskanego w wysokości [... zł wyniósł [...] zł co dało na osobę w rodzinie kwotę [...] zł i przekroczyło kwotę 574 zł. Tymczasem w odwołaniu skarżąca podniosła, że w 2013 r. dokonała spłaty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, na dowód przedstawiając szereg dokumentów księgowych. Do tej kwestii organ II instancji w ogóle się nie odniósł, koncentrując się jedynie na przekroczeniu kryterium dochodowego przez rodzinę skarżącej. Ta kwestia ma jednak ogromne znaczenie i może mieć wpływ na zmianą sytuacji dochodowej rodziny skarżącej. Gdyby bowiem okazało się, że na moment składania wniosku skarżąca dokonała spłaty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w 2013 r., to dochód jej rodziny powinien być zmniejszony o te kwoty. Instytucja zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego powoduje bowiem, że w istocie prowadzi to do takiej sytuacji, jakby to świadczenie nie zostało nigdy wypłacone. Podsumowując powyższe, organ orzekając w sprawie dysponował dokumentami, które miały służyć do ustalenia sytuacji dochodowej skarżącej, których jednak nie ocenił. Jest to zaniedbanie organu stanowiące istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 K.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego. Podkreślić również trzeba, iż postępowanie odwoławcze ma charakter reformatoryjny, co oznacza, że organ drugiej instancji ponownie rozstrzyga sprawę orzekając merytorycznie. Zgodnie z art. 140 K.p.a. organ odwoławczy tak samo, jak organ pierwszej instancji, związany jest przepisami art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Nadto, przepis art. 136 K.p.a. daje Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdyby wystąpiły braki w materiale dowodowym zgromadzonym przez Burmistrza Miasta i Gminy P. Konkludując, sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. W toku ponownie prowadzonego postępowania organy zobowiązane będą - stosownie do treści art. 153 P.p.s.a. - do ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób bezsporny, w tym przede wszystkim - jakie są dochody skarżącej. Nie przesądzając zatem ostatecznego wyniku sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.