I SA/Wa 566/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2008 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E. C. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania E. C., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] odmawiającą przyznania odszkodowania za grunt nieruchomości [...], położony przy ul. [...] (obecnie nr [...]), ozn. hip. "[...]" o pow. [...] m2 oraz znajdujący się na tym gruncie garaż. Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach i ocenie prawnej sprawy. Opisana na wstępie nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dniu wejścia w życie dekretu nieruchomość stanowiła własność S. i S. małż. C. Na nieruchomości wybudowany był wówczas murowany garaż oraz fundamenty budynku mieszkalnego, którego budowę rozpoczęto przed II wojną światową, a przerwano w trakcie działań wojennych (potwierdza to dokumentacja w postaci zdjęć lotniczych oraz treść decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1956 r. o wyrażeniu zgody na rozbiórkę fundamentów ). Na podstawie art. 1 dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność Gminy Miasta W., a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14, po. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] maja 1960 r. Prezydium Rady Narodowej Miasta W., w wyniku rozpatrzenia wniosku dekretowego, odmówiło przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej gruntu, wskazując, iż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego tren nieruchomości przeznaczony został pod użyteczność publiczną. Obecnie nieruchomość ta obejmuje część działki nr [...]o pow. [...] m2) stanowiącej własność Miasta W., na której posadowiona jest Szkoła Podstawowa oraz część działki nr [...] (o pow. [...] m2.) znajdującej się w liniach rozgraniczających ul. [...]. W wyniku przeprowadzonego na wniosek E. Ch. (następcy prawnego dawnych właścicieli) postępowania nadzorczego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 1999 r. nr [...] stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] maja 1960 r. W związku z powyższym wniosek dekretowy dawnych właścicieli gruntu podlegał ponownemu rozpoznaniu przez Prezydenta Miasta W., który decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m2 wchodzącego w skład działki nr [...] , a kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w stosunku do pozostałej części gruntu stanowiącego część ulicy [...]. W decyzjach tych organ wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania za utraconą nieruchomość nastąpi w odrębnej decyzji. Wnioskiem z dnia 6 czerwca 2007 r. E. C. wniosła o przyznanie jej odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] Prezydent. Miasta W. odmówił przyznania wnioskodawczyni odszkodowania za grunt i garaż z uwagi na niespełnienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2004 r. nr 261, 2603 ze zm.; dalej: u.g.n.). Organ wskazał, iż zgodnie z przywołanym wyżej przepisem odszkodowanie przysługuje wówczas, jeżeli nieruchomość objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. przed datą wejścia dekretu w życie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. Tylko łączne spełnienie powyższych przesłanek daje możliwość uzyskania odszkodowania za nieruchomość znajdującą się na terenie objętym działaniem dekretu. W oparciu o archiwalne materiały Prezydent Miasta W. ustalił, że nieruchomość w przeddzień wejścia w życie dekretu nie była zabudowana budynkiem jednorodzinnym, a jedynie garażem. Zdaniem organu w sprawie została spełniona tylko jedna z przesłanek (wskazanych w art. 215 ust. 2 u.g.n.) przyznania odszkodowania za nieruchomość tj. przesłanka utraty władania nieruchomością przez jej dotychczasowych właścicieli po dniu 5 kwietnia 1958 r., w związku z wybudowaniem w 1961 r. na terenie nieruchomości szkoły (wmurowanie aktu erekcyjnego pod jej budowę nastąpiło w dniu 27 kwietnia 1961 r.). Nie spełniona została natomiast przesłanka możliwości przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne, którą to możliwość należy oceniać na podstawie istniejącego w dniu wejścia w życie dekretu, planu zabudowania. Planem takim był wówczas "Ogólny Plan Zabudowania Miasta W. z dnia 11 sierpnia 1931 r." zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych. W oparciu o przekazany przez Archiwum Państwowe Miasta W. fragment tego planu organ ustalił, iż teren w skład którego wchodzi nieruchomość przy ul [...] przeznaczony był pod zabudowę zwartą, o 4 kondygnacjach i 50% powierzchni zabudowania (oznaczonej na mapie kolorem fioletowym), co oznacza że nie mogła być ona przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, że w świadectwie Sądu Okręgowego z dnia [...] października 1945 r. nr [...], dokonano zapisu o przeznaczeniu omawianej nieruchomości pod budowę domu mieszkalnego i wspólności ścian szczytowych domu z zabudowaniami na nieruchomościach sąsiednich ozn. hip. [...]. Powyższy zapis, zdaniem organu, dotyczy domów wielorodzinnych. Pozostała zaś część nieruchomości o pow. [...] m2 stanowiła część przedwojennej ul. [...], a zatem teren ten również nie mógł być przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne. Jednocześnie organ podkreślił, iż regulacja z art. 215 ust. 2 u.g.n. obejmuje wyłącznie domy jednorodzinne. Natomiast uprawnienie odszkodowawcze za pozostałe budynki i inne części składowe nieruchomości przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz 8 dekretu zostało wygaszone przepisem art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.). Garaże nie mogą być zaliczane do budynków jednorodzinnych i odszkodowanie za nie w świetle ww. przepisów nie może być przyznane. W odwołaniu od decyzji E. C. zarzuciła Prezydentowi naruszenie art. 7 ust. 5, art. 8 i art. 9 dekretu w zw. z art. 98 ust. 3 i art. 215 ust. 2 poprzez jego błędne zastosowanie, oraz naruszenie art. 7 , 77 § 1- 4, art. 80, art. 84 i art. 86 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego pozwalającego na wydanie decyzji. Odwołując wniosła przy tym o dopuszczenie biegłego geodety, celem wydania opinii w przedmiocie ustalenia czy z dokumentacji fotograficznej z 1945 r. wynika, że na przedmiotowej działce istniała jakakolwiek budowla, a jeśli tak to jakie były jej wymiary i jakie mogło być przeznaczenie. Wskazała przy tym, iż na załączonym do akt fragmencie mapy z Ogólnego Plany Zabudowania brak jest jakichkolwiek oznaczeń ulic i nie został na nią naniesiony zarys przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podtrzymując argumentację przytoczoną przez Prezydenta Miasta W. odnoszącą się do braku spełnienia w sprawie przesłanki z art. 215 ust. 2 u.g.n. Mając na uwadze wielkość działki oraz dopuszczalną wg planu 50 procentową powierzchnię jej zabudowy organ wyliczył, iż na nieruchomości można było wybudować budynek mieszkalny liczący w obrysie (na każdej kondygnacji) [...] m2. Przy założeniu, że średnia powierzchnia jednej izby mieszkalnej mieści się w przedziale [...] m2 budynek mógł liczyć ca [...] izby na każdej kondygnacji, co przy czterech kondygnacjach daje [...] izb. Parametry te, zdaniem organu, wskazują na możliwość zabudowy przedmiotowej działki budynkiem wielorodzinnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. C. zarzuciła decyzji Wojewody [...] naruszenie: -prawa materialnego – tj. art. 7 ust. 5, art. 8 i art. 9 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 98 ust. 3 i art. 215 ust. 2 u.g.n poprzez jego błędne zastosowanie, -prawa proceduralnego – tj. art. 7,art. 77 § 1 -4, art. 80, art. 84 oraz art. 86 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego pozwalającego na wydanie decyzji, co miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącej organy przy rozstrzyganiu sprawy dopuściły się wielu uchybień, które skutkowały przedwczesnym wydaniem decyzji bez zebrania wszystkich istotnych informacji pozwalających na rzetelna ocenę stanu faktycznego. Skarżąca zakwestionowała przy tym wartość dowodową załączonego do akt fragmentu "Ogólnego Planu Zabudowania Miasta W.", wskazując, iż fragment mapy pozbawiony jest jakichkolwiek oznaczeń ulic, nie został na niego naniesiony zarys przedmiotowej nieruchomości, a ponadto nie przystaje on do zarysu ulic w okolicy gdzie położona jest przedmiotowa nieruchomość uwidocznionych na zdjęciach lotniczych z 1945 r. Ponadto opierając się na definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartej w art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 156, poz. 1118) skarżąca wskazywała, iż nawet budynek czterokondygnacyjny nie musi być budynkiem wielorodzinnym, gdyż o przeznaczeniu budynku nie decyduje ilość kondygnacji, lecz faktyczna konstrukcja, wydzielone niezależnie lokale i wola właściciela, a ta była jednoznaczna - na nieruchomości miał powstać dom jednorodzinny. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2007 r. naruszają przepisy zarówno prawa materialnego jak i prawa procesowego. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia sprawy stanowił art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2004 r. nr 261, 2603 ze zm.; dalej: u.g.n.), zgodnie z którym odszkodowanie może być przyznane za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., a także za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Zdaniem organów, w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie odszkodowania odnosząca się do możliwości zabudowania nieruchomości przed dniem wejścia w życie dekretu domem jednorodzinnym, co wynika z faktu, iż w Ogólnym Planie Zabudowania Miasta W. zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. przeznaczona ona była pod zabudowę zwartą o 4 kondygnacjach i 50% powierzchni zabudowy, a więc budownictwo wielorodzinne. Sąd podziela stanowisko organów, iż dla ustalenia możliwości przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne co do zasady miarodajny jest stan wynikający z ww. Ogólnego Planu Zabudowania Miasta W. z 1931 r. (o ile dana nieruchomość tym planem została objęta). Jednakże poczynione przez organy administracji publicznej jedynie na podstawie znajdującego się w aktach sprawy fragmentu tego planu ustalenia nie mogą być uznane za prawidłowe. Przede wszystkim wskazać należy, iż wspomniany wyżej fragment Ogólnego Planu Zabudowania Miasta W. nie zawiera naniesionego zarysu spornej nieruchomości, co przy braku oznaczenia ulic, uniemożliwia weryfikację ustalonego przez organy przeznaczenia przedmiotowej działki pod zabudowę zwartą o 4 kondygnacjach i 50% powierzchni zabudowy. Na braki materiału dowodowego w tym zakresie trafnie wskazywała skarżąca już na etapie postępowania odwoławczego. Ponadto w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa, sporządzona w dniu 30 stycznia 1997 r. przez głównego specjalistę Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazująca, że Ogólny Plan Zabudowania Miasta W. nie obejmował przedmiotowej nieruchomości. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż nie została wyjaśniona kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy kwestia przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym dla niej w dniu 20 listopada 1945 r. planie zabudowania, a tym samym rozstrzygnięcia sprawy zostały wydane z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Niezależnie od powyższego, błędne jest w ocenie Sądu, stanowisko organów, iż oznaczenie w Ogólnym Planie Zabudowania Miasta W. z 1931 r. przeznaczenia nieruchomości: "zabudowa zwarta, 4 kondygnacje, 50 % powierzchni zabudowy" pozwala na ustalenie, że teren ten nie mógł być wykorzystany pod zabudowę jednorodzinną. Zważyć bowiem należy, że powyższe zapisy planu oznaczają jedynie tyle, że w danej strefie nie można przekroczyć określonej w planie wysokości i gęstości zabudowy. Wynika to z art. 10 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.) stanowiącego, iż ogólne plany zabudowy obejmują podział miejscowości na strefy według sposobu zabudowania jedno lub wielopiętrowego, zwartego, grupowego, luźnego lub mieszanego, ogniotrwałego lub nieogniotrwałego, gdy ten ostatni jest dopuszczalny, z określeniem najwyższej dopuszczalnej wysokości i gęstości zabudowania dla poszczególnych stref. Skoro zapisy planu dotyczą maksymalnych dopuszczalnych parametrów zabudowy, to bez naruszenia planu możliwe było realizowanie budynków o parametrach mniejszych. Podkreślić przy tym należy, że przepisy ww. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej nie posługiwały się określeniem "budownictwo jednorodzinne", ani pojęciem "dom jednorodzinny". W tym stanie rzeczy budynek, jaki na przedmiotowej nieruchomości dopuszczał plan zabudowania, mógł w ocenie Sądu odpowiadać pojęciu domu jednorodzinnego rozumianego jako domu zaspokajającego potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń, które to kryteria wprowadzono dopiero w późniejszym prawie (por. wyrok NSA z dnia 25.05.1999 r. sygn. akt IV S.A. 167/97 Lex nr 47347, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.06.2006 r. sygn. akt I S.A./Wa 2194/05 Lex nr 219409, a także wyrok NSA z dnia 9.05.2007 r. sygn. akt I OSK 615/06 niepublik.). W związku z powyższym przy badaniu czy na danej działce dopuszczalne było budownictwo jednorodzinne niezbędne jest uwzględnienie ówczesnych uwarunkowań dotyczących tego typu budownictwa, tj. ustalenia, czy w owym czasie na obszarze obowiązywania planu faktycznie dopuszczano taką zabudowę, a takich ustaleń organy nie dokonały. Z dołączonych do akt administracyjnych dokumentów archiwalnych wynika, że przed wojną na przedmiotowej nieruchomości rozpoczęto budowę budynku mieszkalnego, którego fundamenty rozebrano pod koniec lat 50 ubiegłego wieku. Nie wynika natomiast z akt sprawy by w dacie poprzedzającej wejścia w życie dekretu, w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości wybudowano, bądź rozpoczęto budowę innych budynków, które mogłyby wskazywać na preferowane na tym terenie budownictwo. W tej sytuacji nie znajduje uzasadnienia stanowisko organów, iż na terenie tym jedynym możliwym sposobem zabudowy działki było budownictwo wielorodzinne. Kategorycznie wykluczenie możliwości zabudowania działki domem jednorodzinnym w świetle obowiązujących przepisów oraz akta sprawy jest w ocenie Sądu dowolne, a poczynione w tym zakresie ustalenia organu dokonane zostały z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). W konsekwencji należało uznać, że decyzje organów obu instancji zostały wydane bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i z naruszeniem prawa materialnego - art. 215 ust. 2 u.g.n. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności wniosku skarżącej. W szczególności organ powinien wyjaśnić, czy przedmiotowa nieruchomość objęta była Planem Ogólnym Zabudowania Miasta W. z 1931 r., a jeśli tak uzupełnić materiał dowodowy przez dokonanie naniesienia zarysu nieruchomości na ten Plan. Z przedstawionych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c , art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.