I SA/Wa 567/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożył [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] grudnia 1994 r., Nr [...], Wojewoda [...] stwierdził, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, że przedsiębiorstwo państwowe "[...]" z mocy prawa nabyło, z dniem [...] grudnia 1990 r., prawo użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w [...] przy ul. [...], o pow. [...] m2, obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] oraz prawo własności budynku oraz urządzeń znajdujących się na ww. gruncie. Decyzją z [...] grudnia 1998 r., Nr [...], Wojewoda [...], zmienił w trybie art. 155 kpa decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 1994 r. w części dotyczącej pkt. [...], [...] i [...] i stwierdził nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu, zabudowanego budynkiem mieszkalnym, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...] przy ul. [...], o pow. [...] m2, obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1998 r. wystąpiła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1998 r. wskazując na brak przymiotu strony po stronie wnioskodawcy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż stronami postępowania uwłaszczeniowego zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 1998 r. byli [...] S. A. z siedzibą w [...] (dawniej przedsiębiorstwo państwowe pn. [...]) oraz Prezydent [...] reprezentujący Skarb Państwa. W ocenie organu, dokumenty, na które powołuje się wnioskodawczyni, tj. umowa z [...] grudnia 1986 r. pomiędzy [...] a Przedsiębiorstwem [...], umowa z [...] grudnia 1991 r., Rep. [...] Nr [...] pomiędzy Skarbem Państwa - Ministrem Przemysłu i Handlu a [...] oraz umowa z [...] grudnia 1996 r. pomiędzy Skarbem Państwa - Ministrem Przemysłu i Handlu a [...], nie dają podstawy do uznania wnioskodawczyni za stronę przedmiotowego postępowania. Przymiotu strony nie można wywieść bowiem z prawa do "korzystania" z działki czy też z przysługującego roszczenia o przeniesienie własności mienia Skarbu Państwa. Minister wskazał również, iż okoliczność braku tytułu prawnorzeczowego po stronie wnioskodawczyni do lokalu usługowego nr [...] znalazła potwierdzenie w wyroku Sądu Okręgowego z [...] września 2013 r., sygn. akt [...]. W ocenie Ministra, z podnoszonego przez [...] faktu finansowania z własnych środków budowy lokalu użytkowego nr [...] i [...] w budynku znajdującym się przy ul. [...] w [...] może być wywodzony jedynie interes faktyczny do dokonania rozliczeń nakładów. Nie następuje to jednak w postępowaniu uwłaszczeniowym, a może być dochodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzucając tej decyzji: 1) naruszenie art. 157 § 2 w związku z art. 28 kpa, poprzez uznanie że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania; 2) błędną wykładnię art. 157 § 2 kpa, poprzez uznanie, że postępowanie nadzorcze może toczyć się wyłącznie na wniosek strony w sytuacji, gdy takie postępowanie może być wszczęte i prowadzone z urzędu, zwłaszcza, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]; 3) zaniechanie ustalenia stron postępowania, w wyniku czego nie wezwano do udziału w sprawie Miasta [...], mimo że własność gruntu, z mocy prawa, przeszła z dniem 27 maja 1990 r. na rzecz [...]; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, Dz. U. 1990, Nr 32, poz. 191); b) art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.; - poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji rażąco naruszającej wymienione przepisy. Wobec powyższego, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż błędne jest stanowisko organu, iż podmiot nie będący stroną postępowania uwłaszczeniowego nie może zainicjować nadzwyczajnej kontroli decyzji uwłaszczeniowej. Skarżąca podniosła również, iż odmawiając jej interesu prawnego do wszczęcia przedmiotowego postępowania organ zaniechał podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, czym naruszył wynikający z art. 7 kpa obowiązek stania na straży praworządności. W ocenie skarżącej, źródłem jej interesu prawnego jest również toczące się przed Sądem Rejonowym dla [...] postępowanie o stwierdzenie nabycia udziału w nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], działka ewidencyjna nr [...], w udziale związanym z korzystaniem z lokali użytkowych nr [...] i nr [...] o powierzchni [...] m2 wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku położonego przy ul. [...] z dniem [...] grudnia 2011 r. Powyższe postępowanie toczy się pod sygnaturą akt [...], a jego wynik zależy wprost od zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej i ustalenia, że właścicielem gruntu jest [...]. Skarżąca podniosła również, iż decyzja uwłaszczeniowa z [...] grudnia 1998 r. w sposób rażący narusza prawo, gdyż na dzień [...] grudnia 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości położonej przy w [...] ul. [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju (poprzednio: Minister Infrastruktury i Budownictwa) wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać trzeba, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wydane w sprawie rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa, którą umorzono, na podstawie art. 105 § 1 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] grudnia 1998 r. zmieniającej, w trybie art. 155 kpa, w części dotyczącej pkt. [...], [...] i [...] decyzję Wojewody z [...] grudnia 1994 r. i stwierdzającej nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu, zabudowanego budynkiem mieszkalnym, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...] przy ul. [...], o pow. [...] m2, obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...]. Powodem umorzenia postępowania nieważnościowego było uznanie przez organ nadzoru, iż skarżąca nie posiada w przedmiotowym postępowaniu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Sąd tę ocenę organu nadzoru w całości podziela. Wyjaśnić trzeba, iż w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż interes prawny ma charakter materialnoprawny. Jest on zatem oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Postępowanie nieważnościowe, o którego przeprowadzenie wystąpiła skarżąca, dotyczyło decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1998 r., którą w trybie art. 155 kpa zmieniono w części decyzję z [...] grudnia 1994 r. w przedmiocie uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego [...] gruntem Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Z treści powołanego przepisu wynika, iż grunty będące w dniu [...] grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych stały się z tym dniem ex lege (z mocy prawa) przedmiotem ich użytkowania wieczystego, przy czym nabycie tego prawa stwierdza się decyzją wojewody. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie podnosi się, iż stronami postępowania uwłaszczeniowego są podmiot reprezentujący Skarb Państwa oraz przedsiębiorstwo państwowe lub jego następca prawny. Inny podmiot może uczestniczyć w tym postępowaniu jeśli wykaże, że przysługują mu prawa rzeczowe (własność lub użytkowanie wieczyste) do przedmiotowej nieruchomości lub też inne prawa oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, które uwłaszczenie mogło naruszać. Rację ma organ nadzoru, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza aby skarżącej przysługiwały prawa dające jej przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. W ocenie Sądu, źródła interesu prawnego skarżącej do bycia stroną postępowania uwłaszczeniowego nie można wywodzić z umowy z [...] grudnia 1986 r. zawartej pomiędzy [...] a Przedsiębiorstwem [...], umowy z [...] grudnia 1991 r., Rep. [...] Nr [...], zawartej pomiędzy Skarbem Państwa - Ministrem Przemysłu i Handlu a [...] oraz umowy z [...] grudnia 1996 r., Rep [...] Nr [...], zawartej pomiędzy Skarbem Państwa - Ministrem Przemysłu i Handlu a [...]. Treść ww. umów nie potwierdza aby na ich podstawie skarżąca nabyła jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do spornego lokalu użytkowego w dacie uwłaszczenia lub obecnie. Wbrew stanowisku skarżącej, jej interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu nie uzasadnia również okoliczność sfinansowania ze środków własnych budowy lokalu użytkowego nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...]. Rację ma organ, iż z tej okoliczności może być wywodzony co najwyżej interes faktyczny do dokonania rozliczeń nakładów. Nie następuje to jednak w postępowaniu uwłaszczeniowym, a może być dochodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym. Ponadto, interesu prawnego skarżącej nie uzasadnia podnoszona w skardze okoliczność prowadzenia przed Sądem Rejonowym dla [...] postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia udziału w spornej nieruchomości przy ul. [...] w udziale związanym z korzystaniem z lokali użytkowych nr [...] i nr [...] wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku z dniem [...] grudnia 2011 r. Również i ta okoliczność może świadczyć co najwyżej o przysługującym skarżącej interesie faktycznym wywodzonym z faktu władania określonym mieniem bez tytułu prawnego, który jednak, z przyczyn wskazanych powyżej, nie daje skarżącej przymiotu strony postępowania nieważnościowego. W tej sytuacji niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 157 § 2 kpa w związku z art. 28 kpa. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty dotyczące wad postępowania uwłaszczeniowego zakończonego kwestionowaną decyzją z [...] grudnia 1998 r. W niniejszej sprawie kontroli Sądu nie podlegała bowiem legalność decyzji zmieniającej decyzję uwłaszczeniową, lecz wyłącznie umorzenie postępowania nieważnościowego z uwagi na brak po stronie skarżącej interesu prawnego. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 157 § 2 kpa, którego skarżąca upatruje w niewszczęciu postępowania nieważnościowego przez organ z urzędu. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się, iż "postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 157 § 2 kpa, oparte jest na zasadzie skargowości oraz zasadzie oficjalności. Pomimo wspólnego przedmiotu - stwierdzenia nieważności decyzji, prowadzenie postępowania na żądanie strony oraz z urzędu stanowi odrębne postępowanie. Ma to tę konsekwencję, że sąd administracyjny nie może przeprowadzać kontroli w zakresie, w którym organ administracji publicznej nie prowadził postępowania. Sądy administracyjne rozpoznają sprawę w postępowaniu sądowoadministracyjnym opartym bezwzględnie na zasadzie skargowości. Sąd administracyjny z urzędu nie może kontrolować wykonywania kompetencji przez organy administracji publicznej". (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., I OSK 1336/11, LEX nr 1233155). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.