I SA/Wa 568/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. T., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez Powiat [..] z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w powiecie [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdził nabycie przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w powiecie [...], obręb [...], jedn. ewid. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [..] ha, zajętej pod drogę powiatową nr [...] relacji [...], której właścicielami w dniu 31 grudnia 1998 r. byli A. T. i M. T. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem A. T. wniosła odwołanie podnosząc, że powinna otrzymać odszkodowanie za działkę nr [...] zajętą pod drogę powiatową. Po jego rozpatrzeniu Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że powinno ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) i wyjaśnił, że ze znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy odpisu z księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielami działki nr [...] na podstawie umowy darowizny z dnia [...] lutego 1984 r. są A. T. i M. T. Przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była zatem własnością Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie stosownie do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim. (Dz. U. Nr 30, poz. 151, ze zm.) droga nr [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Z dniem 1 stycznia 1999 r. droga ta, w oparciu o art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., stała się drogą powiatową o takim samym przebiegu, gdyż nie została wykazana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071). Na podstawie uchwały Zarządu Województwa [...] dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w sprawie nadania numerów dla dróg powiatowych na obszarze Województwa [...], zmienionej uchwałą Zarządu Województwa [....] dnia [...] września 2009 r. nr [...], droga nr [...] otrzymała numer [...]. Wskazując na powyższe organ odwoławczy zważył, że Wojewoda [....] w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdził, że przedmiotowa działka nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. w całości zajęta pod drogę publiczną, a jako dowód na powyższe twierdzenie wskazał mapę przeglądową sieci dróg, mapę ewidencyjną oraz oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Jednakże zdaniem Ministra załączona do akt sprawy mapa przeglądowa sieci dróg nie przedstawia położenia działki nr [...], a ponadto nie wynika z niej, by była sporządzona według stanu z dnia 31 grudnia 1998 r. Również z mapy ewidencyjnej nie wynika, by obrazowała przebieg drogi nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. a także nie wynika z niej, czy opisana działka była zajęta pod pas drogowy. W tej sytuacji za wystarczający dowód zajętości tej działki pod drogę nie można uznać oświadczenia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Kwestia zajętości działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. wymaga więc wyjaśnienia i uzupełnienia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Kolejną przesłanką zastosowania art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest przesłanka władztwa publicznoprawnego. W decyzji I instancji organ wojewódzki stwierdził, że działka nr [...] pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Powiatu [...], opierając swe twierdzenie na załączonych do akt sprawy przez Starostę [...] oświadczeniu Dyrektora Zarządu Dróg Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz wykazie stanu drogi wojewódzkiej nr [...]. W oświadczeniu tym stwierdzono, że droga powiatowa nr [...] była w latach 1999-2010 i jest nadal administrowana przez Zarząd Dróg Powiatu [....], tj. wykonywane były m.in. prace polegające na jej utrzymaniu zimowym i bieżących remontach. Zatem z oświadczenia tego nie wynika, czy władztwo publicznoprawne sprawowane było również w dniu 31 grudnia 1998 r. a także w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających czynności o których mowa w treści tego oświadczenia. Przesłanka władztwa publicznoprawnego Powiatu [...] nie wynika również, zdaniem organu, z wykazu stanu drogi. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wskazał, że po uprzednim udokumentowaniu zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną, organ wojewódzki udokumentuje władanie publicznoprawne w stosunku do tej działki. Nie jest bowiem możliwe wykazanie, że dana nieruchomość znajdowała się we władaniu publicznoprawnym bez uprzedniego udowodnienia, że nieruchomość ta była zajęta pod drogę publiczną. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że ustalenie istnienia władztwa należy do organu orzekającego, który zobowiązany jest w granicach art. 80 kpa we własnym zakresie dokonać oceny stanu faktycznego. Podkreślił jednocześnie, że do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź niespełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego, zaliczyć można: umowy, zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r. dotyczące urządzania, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi, rachunki i faktury za wykonanie w/w prac zlecanych przez zarządcę drogi, umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r., oświadczenie zarządcy drogi (niemniej podkreślić należy, że może ono stanowić dowód na władanie nieruchomością przez podmiot publicznoprawny jedynie w przypadku braku innych dokumentów fakt ten potwierdzających, przy czym z oświadczenia tego winno jednoznacznie wynikać, w jakim okresie i jakie konkretnie czynności były podejmowane w ramach ww. władania), dowód z zeznań świadków, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r., dowód z zeznań właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich. Organ II instancji wyjaśnił, że w przypadku rozbieżnych stanowisk stron obowiązkiem organu I instancji jest wyjaśnienie tych rozbieżności poprzez przeprowadzenie w tym zakresie odpowiedniego postępowania dowodowego i odniesienie się do jego wyniku w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc się natomiast do podniesionej w odwołaniu kwestii odszkodowania Minister stwierdził, że kwestia ta nie należy do właściwości organu wojewódzkiego jest bowiem rozstrzygana w odrębnym postępowaniu, które należy do właściwego starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu), a zatem organ odwoławczy w toku postępowania odwoławczego nie może więc odnosić się do tego zagadnienia. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego, tj. prawidłowego udokumentowania kwestii zajętości działki nr [...] pod drogę publiczną a następnie władania publicznoprawnego. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Powiat [...] wnosząc o jej uchylenie. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu organu zarzucił rażące naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie decyzji i przekazanie do ponownego rozpatrzenia sprawy w sytuacji, w której organ powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz art. 7, art. 75 § 1, art. 77, 80, 81 i 107 § 3 kpa, a także art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). W uzasadnieniu złożonej skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie postawionych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Zgodnie z tą regulacją prawną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności. Powołany art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00). W niniejszej sprawie niesporny jest fakt, że przedmiotowa droga została zaliczona do kategorii dróg publicznych, a w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem spornej nieruchomości były osoby fizyczne. Uzasadnione wątpliwości budzi natomiast przebieg granicy nieruchomości zajętej pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz fakt władania nią w podanej dacie przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego wyjaśnionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że z przedłożonych przez skarżący Powiat dokumentów, załączonych do wniosku z dnia [...] czerwca 2010 r. nie wynika w sposób jednoznaczny, jaki na dzień 31 grudnia 1998 r. był stan zajętości nieruchomości pod drogę publiczną oraz nie zostało w żaden sposób udokumentowane władanie przedmiotową działka w tej dacie przez jednostkę samorządu terytorialnego. W tej sytuacji prawidłowo organ II instancji uznał, że okoliczność tę (co do granic pasa drogowego i zakresu władania nieruchomością) należy uznać za niedostatecznie wyjaśnioną przez organ I instancji przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie, a skoro tak, to prowadząc postępowanie dowodowe na tę okoliczność organ I instancji nie mógł poprzestać w ustaleniu tej kwestii jedynie na znajdującej się w aktach sprawy mapie sieci dróg, mapie ewidencyjnej oraz oświadczeniu Dyrektora Zarządu Dróg Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Mapa sieci dróg jest to kserokopia z nieopisanego dokumentu kartograficznego, pozbawiona jakiejkolwiek legendy i opisu. Nie sposób z tego dokumentu określić, na jakiej podstawie oraz w jakiej dacie ma ona dokumentować istniejący stan faktyczny. Nie zostały na nią również naniesione przez uprawnionego geodetę istniejące w dniu 31 grudnia 1998 r. granice przedmiotowej działki oraz teren pasa drogowego, które potwierdzałyby stan zajętości przedmiotowej działki w konkretnym ustawowym terminie. Znajdujący się w aktach sprawy "Wykaz stanu drogi" również jest dokumentem, z treści którego nie sposób ustalić, kiedy został on sporządzony i jaki jest jego związek z przedmiotową działką w rozumieniu art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Znajdujące się w aktach sprawy wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wypisy z rejestru gruntów dotyczące przedmiotowej działki nr [...] odzwierciedlają natomiast jedynie aktualny na dzień wydania tych dokumentów stan prawny, czyli na dzień [...] stycznia 2010 r., o czym świadczy znajdująca się na tych dokumentach data. Oznacza to, że dokumenty te nie dotyczą stanu istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r. Brak jest także podstaw do uznania tych dokumentów za dowód granic zajętości przedmiotowej drogi w terenie w stosunku do przedmiotowej działki nr [...]. Żaden zatem z załączonych do wniosku dokumentów nie zawiera określenia granic pasa drogowego w stosunku do przedmiotowej działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. Nic nie wnoszącym do spornej kwestii jest również znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., w którym na skutek niewykreślenia odpowiedniej części oświadczenia ("była zajęta/ nie była zajęta") w zasadzie nie sposób ustalić, czy oświadcza on, że dana nieruchomość była w dniu 31 grudnia 1998 r., czy też że nie była zajęta pod drogę powiatową. Ponadto zawarte w tym dokumencie oświadczenie, że m.in. przedmiotowa działka była administrowana przez jednostkę samorządu terytorialnego na dzień 31 grudnia 1998 r. poprzez utrzymanie zimowe i bieżące remonty, nie zostało poparte żadnym dokumentem, a samo oświadczenie dotyczy niewłaściwego, bo późniejszego okresu, czyli po dniu 1 stycznia 1999 r. Nie ma ono w rozpatrywanej sprawie żadnego znaczenia dowodowego i nie może przesądzać o wykonywaniu przez jednostkę Samorządu terytorialnego na dzień 31 grudnia 1998 r. władztwa w stosunku do spornej działki. Podkreślić przy tym należy, że sam fakt wydatkowania środków budżetowych na utrzymanie dróg nie przesądza o władaniu konkretną nieruchomością, jeśli nie zostanie wykazane, że w ramach sprawowanego zarządu drogą wykonywało czynności (zob. art. 20 pkt 4, 11 ustawy o drogach publicznych) wskazujące na publiczne władztwo nad sporną nieruchomością. Podzielić zatem należy pogląd organu II instancji, że w rozpatrywanej sprawie w ogóle nie został udokumentowany ani stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., ani fakt władania w tej dacie sporną nieruchomością przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, co oznacza brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji przed wydaniem rozstrzygnięcia i brak właściwego udokumentowania istnienia wszystkich koniecznych, ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, czyli faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz faktu władania w tej dacie przedmiotową nieruchomością. W tej sytuacji uchylenie przez Ministra, w trybie art. 138 § 2 kpa, decyzji Wojewody stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie mogły być uznane za naruszające prawo, skoro zaskarżona odwołaniem decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które to naruszenie ma bezpośrednie znaczenie dla prawidłowego określenia zakresu możliwości pozbawienia A. T. i M. T. posiadanego przez nich i konstytucyjnie chronionego prawa własności. Dodatkowo wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, dokumenty geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę wykazujące stan zajętości przedmiotowej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. (tzw. mapa synchronizacyjna). Z brzmienia tego przepisu wynika, że pod pojęciem dowodu należy rozumieć także inne dowody niewymienione wyraźnie w tym przepisie. Art. 75 § 1 nie zawiera zatem zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu dowodowym, lecz jest to jedynie wyliczenie przykładowe. Oznacza to, że skarżący ma możliwość dowodzenia istotnych dla sprawy okoliczności również innymi dowodami niż wymienione przykładowo przez Ministra w uzasadnieniu wydanej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji.