I SA/Wa 57/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Dariusz Chaciński Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło o niedopuszczalności zażalenia wniesionego przez J. S. na pismo z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, iż w dniu [...] listopada 2010 r. wpłynęło odwołanie J. S. od pisma z dnia [...] października 2010 r., w którym Prezydent W. udzielił odpowiedzi na wniosek w sprawie wykupu lokalu nr [...] położonego w budynku przy ul. [...]. Organ II instancji podniósł, iż w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje przyczyny o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: a) nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym np. ze względu na jej niedoręczenie którejkolwiek ze stron postępowania, czynność organu nie jest decyzją lecz czynnością materialno-techniczną), b) niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, c) ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego. Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 127 § 1 kpa odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Wynika z powyższego, że odwołanie jest środkiem zaskarżenia służącym wyłącznie od decyzji administracyjnej, zaś o tym czy wniesione przez stronę pismo jest odwołaniem, decyduje nie to jak zostanie przez wnoszącego nazwane, ale to czy zostało wniesione od decyzji. Niedopuszczalne jest więc odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 kpa. Kolegium wskazało, iż kwestionowane przez J. S. pismo z dnia [...] października 2010 r. zostało sporządzone na jego wniosek. Organ I instancji wyjaśnił w nim kwestie dotyczące sprawy najmu i wykupu lokalu nr [...] położonego w budynku przy ul. [...]. W ocenie Kolegium pismo to nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, ani też nie stanowi decyzji kończącej to postępowanie. Brak zaś decyzji organu I instancji stanowi przesłankę przedmiotową niedopuszczalności odwołania i wyklucza możliwość merytorycznego rozpatrzenia tego odwołania przez organ II instancji. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, iż kwestie związane z ustaleniem stosunku najmu mają charakter cywilny, co wyklucza orzekanie w tym przedmiocie w drodze rozstrzygnięć administracyjnych w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skargę J. S. podnosząc, że jeżeli w ocenie Kolegium pismo z dnia [...] października 2010 r. nie stanowiło decyzji, to obowiązkiem Kolegium było wydać taką decyzję, a skarżący jest zainteresowany jedynie uwłaszczeniem jako spadkobierca J. O. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa). Oznacza to działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumpcji oraz niewadliwe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego jak i procesowego. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 134 kpa w zw. z art. 144 kpa. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (zażalenia) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia). Przyjęta w art. 134 kpa kolejność, w jakiej dokonuje się oceny wymogów formalnych odwołania ma doniosłe znaczenie prawne w zakresie treści podjętego rozstrzygnięcia. Zatem w pierwszej kolejności organ winien skoncentrować się na kontroli dopuszczalności odwołania (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351). Przedmiotem odwołania wniesionego przez J. S. było pismo zastępcy Burmistrza [...] z dnia [...] października 2010 r., skierowane do skarżącego w odpowiedzi na pisma z dnia [...] sierpnia 2010 r. i z dnia [...] września 2010 r. w sprawie wykupu lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Wbrew wywodom skargi, pismo z dnia [...] października 2010 r. skierowane do skarżącego w odpowiedzi na pisma z dnia [...] sierpnia 2010 r. i [...] września 2010 r. nie stanowi decyzji, albowiem nie posiada ono cech właściwych dla decyzji administracyjnej jako formy załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej (art. 104 i 107 kpa). Decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym, cechującym się zewnętrznym charakterem, władnym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, skierowanym do konkretnego adresata. Akt administracyjny w postaci decyzji administracyjnej musi mieć odpowiednią formę, jaką wyznaczają przepisy prawa. Jej wydanie następuje po wszczęciu postępowania, zebranie materiału dowodowego i dokonanie subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w sprawie. Tymczasem przedmiotowe pismo z dnia [...] października 2010 r. nie kończy postępowania w sprawie i nie załatwia sprawy co do jej istoty, lecz stanowi wyłącznie czynność informacyjną organu administracji, skierowaną do osoby podpisanej pod pismami z dnia [...] sierpnia 2010 r. i [...] września 2010 r. dotyczącymi kwestii sfinalizowania wykupu przedmiotowego lokalu. W konsekwencji, skoro przesłanką wniesienia odwołania jest istnienie decyzji administracyjnej (postanowienia), a tej brak – zasadnie organ stwierdził jego niedopuszczalność. Faktem jest, iż organ nieprawidłowo stwierdził niedopuszczalność zażalenia zamiast odwołania, gdyż z treści pisma skarżącego z dnia [...] listopada 2010 r. wynika, iż uważa on pismo z dnia [...] października 2010 r. za decyzję administracyjną. Niemniej jednak powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia, które jest prawidłowe. W ocenie Sądu bowiem pismo z dnia [...] października 2010 r. nie stanowi ani decyzji administracyjnej ani też postanowienia, od którego przysługiwałoby zażalenie, a zgodnie z art. 144 kpa w sprawach nieuregulowanych do zażaleń mają zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, a więc również art. 134 kpa. Dodatkowo należy podnieść, iż roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży przedmiotowego lokalu mieszkalnego wynikającego z prawa do najmu tego lokalu stanowi roszczenie cywilnoprawne i nie może być przedmiotem decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.