I SA/Wa 570/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Anna Barska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2017 r. w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. F. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący, J. F., wnioskiem z 5 października 2015 roku wystąpił o nieodpłatne przekształcenie przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W., [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...] (dalej "nieruchomość"). Decyzją z [...] listopada 2016 roku Prezydent W. (Prezydent) odmówił nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Jako podstawę prawną organ powołał art. 1 ust. 1a pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 roku, poz. 83, dalej : "ustawa z 29 lipca 2005 roku"). Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organu było ustalenie, że Skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem o przekształcenie jako działki zamiennej na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej z [...] listopada 1968 roku. Nieruchomość ta stanowiła odszkodowanie za grunt rolny, przekazany pod inwestycje, położony w W. przy ul. [...] pod nazwą "[...]" [...] o powierzchni [...] łokci2 i pod nazwą "[...]" [...] o powierzchni [...] łokci2. Prezydent wskazał, że równolegle do ustanowienia na rzecz Skarżącego prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w punkcie 3 decyzji z [...] listopada 1958 roku ustalone zostało na jego rzecz odszkodowanie z tytułu różnicy wartości nieruchomości przejętej przez Państwo i nieruchomości zamiennej. W ocenie Prezydenta, przyznanie Skarżącemu na podstawie art. 10 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 roku, Nr 18 poz. 94, dalej "ustawa z 12 marca 1958 roku") poza gruntem zamiennym także odszkodowania z tytułu różnicy wartości nieruchomości zamiennej wyłącza prawo do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przewidziane w art. 5 ustawy z 29 lipca 2005 roku uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności miało na celu przyznanie rekompensaty osobom, które w wyniku przemian ustrojowych bez własnej winy utraciły prawo własności w zamian za które uzyskały "słabsze prawo" w postaci prawa użytkowania wieczystego. W ocenie organu, uzyskanie prawa użytkowania wieczystego oraz odszkodowania w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z 12 marca 1958 roku oznacza, że utrata prawa własności została Skarżącemu zrekompensowana. Końcowo organ wskazał, że ustawa z 29 lipca 2005 roku nie przewiduje nieodpłatnego przekształcenia w odniesieniu do osób, które wniosły jednorazowo opłatę z tytułu użytkowania wieczystego. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielając w pełni zawarte w niej ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną. Skarżący wniósł od powyższej decyzji skargę do tutejszego sądu zarzucając jej naruszenie : 1. art. 5 w związku z art. 1 ust 1a pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005 roku poprzez błędne przyjęcie, iż przyznanie odszkodowania w wysokości różnicy wartości nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa i nieruchomości zamiennej oddanej w użytkowanie wieczyste stanowi przesłankę negatywną uniemożliwiającą nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, podczas gdy powołane przepisy nie przewidują przesłanki negatywnej w postaci przyznania odszkodowania za różnicę wartości nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa i nieruchomości zamiennej oddanej w użytkowanie wieczyste; 2. art. 217 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż Skarżącemu nie przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycia nieruchomości zamiennej oddanej skarżącemu w użytkowanie wieczyste, podczas gdy Skarżący spełnia przesłanki określone w tymże artykule uprawniające do nieodpłatnego przeniesienia własności nieruchomości zamiennej; 3. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji Prezydenta z [...] listopada 2016 r. podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 5 w związku z art. 1 ust. 1a pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005 roku 4. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w z w. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w sposób przekonujący i wyczerpujący przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał, iż przyznanie odszkodowana za różnicę wartości nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa i nieruchomości zamiennej oddanej w użytkowanie wieczyste stanowi przesłankę negatywną uniemożliwiającą nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest zasadna, decyzje organów obu instancji naruszają przepisy prawa materialnego, to jest art. 1 ust. 1a pkt 1 w związku z art. 5 pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005 roku poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przyznanie prawa użytkowania wieczystego w trybie przepisów ustawy z 12 marca 1958 roku i jednoczesne przyznanie odszkodowania z tytułu różnicy wartości nieruchomości wyłącza możliwość nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Brzmienie art. 1 ust. 1a pkt 1 w związku z art. 5 pkt 1 ustawy z 5 lipca 2005 roku wskazuje, że uprawnie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługuje osobom fizycznym, które w dniu 13 października 2005 roku były użytkownikami wieczystymi nieruchomości i które prawo użytkowania wieczystego uzyskały w zamiana za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 roku. Jak wynika z decyzji Prezydium Rady Narodowej z [...] listopada 1968 roku poprzednik prawny Skarżącego, E. F. był właścicielem nieruchomości, stanowiącej gospodarstwo ogrodnicze, objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz., 279, dalej "dekret warszawski"). Teren nieruchomości przekazany został pod inwestycje na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] lutego 1958 roku. Nieruchomość objęta decyzją z [...] listopada 1968 roku miała łącznie [...] łokcie2, co stanowiło [...]m2 powierzchni. Prawo użytkowania wieczystego ustanowione zostało do nieruchomości o powierzchni [...]m2. Odszkodowanie ustalone zostało z tytułu różnicy wartości nieruchomości przejętej przez Państwo i nieruchomości zamiennej. Z treści decyzji z [...] listopada 1968 roku wynika, że prawo użytkowania wieczystego przyznane zostało w zamian za przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Państwa. Jako podstawę prawną decyzji z [...] listopada 1968 roku wskazano art. 7, art. 8, art. 10, art. 12, art. 53 i art. 55 ustawy z 12 marca 1958 roku. Stosownie do art. 53 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 roku, jej przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu warszawskiego przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania tychże gruntów po wejściu w życie ustawy. Zgodnie z art. 10 ust 1 ustawy z 12 marca 1958 roku, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z 5 listopada 1968 roku, za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był na żądanie właściciela dostarczyć mu zamiast odszkodowania pieniężnego w miarę możności nieruchomość zamienną odpowiednią ze względu na jej charakter, wyposażenie i położenie oraz ponieść koszty przeniesienia budynków z nieruchomości wywłaszczonej na nieruchomość zamienną lub na inną nieruchomość nie podlegającą wywłaszczeniu, jeżeli to przeniesienie jest niezbędne i gospodarczo uzasadnione, albo ponieść koszty wybudowania nowych zabudowań. Przepisy ustawy z 12 marca 1958 roku przewidywały, że wartość nieruchomości zamiennej winna odpowiadać wartości nieruchomości przejętej. Ewentualna różnica winna być wyrównana w pieniądzach (art. 10 ust. 5 ustawy z 12 marca 1958 roku). W realiach niniejszej sprawy fakt ustanowienia w zamian za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości zamiennej oraz odszkodowania w trybie przepisów ustawy z 12 marca 1958 roku nie wyłącza możliwości nieodpłatnego przekształcenia tego prawa w prawo własności na podstawie art. 1 ust. 1a pkt 1 w związku z art. 5 pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005 roku. Wynikający z ustawy z 12 marca 1958 roku mechanizm przyznawania w zamian za przejętą nieruchomość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości o tej samej wartości, przy jednoczesnej wyrównaniu różnicy wartości poprzez przyznanie odszkodowania nie może zostać uznany za przemawiający przeciwko nieodpłatnemu przekształceniu tak nabytego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przyjęcie toku rozumowania organu oznacza, że art. 1 ust 1a pkt 1 w związku z art. 5 pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005 roku miałyby zastosowanie wyłącznie w przypadku, w którym wartość nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste byłaby niższa od nieruchomości przejętej. Wprowadzenie takiej zasady wyłączałoby jednak możliwość nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego jakiejkolwiek nieruchomości przyznanej jako nieruchomość zamienna w zamian za nieruchomość przejętą przez Państwo na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 roku. Jak już wyjaśniono zasadą było przyznawanie nieruchomości o tej samej wartości z ewentualnym wyrównaniem ich wartości w pieniądzach. Przepisy ustawy z 29 lipca 2005 roku nie zawierają mechanizmu pozwalającego na ustalenie, czy nieruchomość zamienna rzeczywiście miała niższą wartość niż nieruchomość przejęta na rzecz Państwa, co również przemawia przeciwko wykładni przedstawionej przez organy obu instancji. Zauważyć również należy, że prawo użytkowania wieczystego przyznane w zamian za nieruchomość przejętą przez Państwa jako ograniczone prawo rzeczowe, co do zasady uznać należy za "słabsze prawo" niż prawo własności. Końcowo sąd wyjaśnia, że podniesiony w decyzji organu pierwszej instancji argument, że ustawa z 29 lipca 2005 roku nie przewiduje nieodpłatnego przekształcenia w odniesieniu do osób, które wniosły jednorazowo opłatę z tytułu użytkowania wieczystego nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Uzasadniając swoje żądanie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności Skarżący nie powoływał się na jednorazowe uiszczenie opłaty za użytkowanie wieczyste, ale na spełnienie warunków, o których mowa w art. 1 ust. 1a p kt 1 i art. 5 pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005 roku. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni wykładnię art. 1 ust.1a pkt 1 i art. 5 pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu a następnie rozważy, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki wymagane dla nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Odnosząc się do zarzutów skargi sąd wyjaśnia, że za uzasadniony uznał zarzut objęty punktem 1 petitum skargi, to jest zarzut naruszenia prawa materialnego i powiązany z nim zarzut wadliwego uzasadnienia decyzji, to jest zarzut objęty punktem 4 petitum skargi. Następstwem naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię było wadliwe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Za nieuzasadniony natomiast sąd uznał zarzut objęty punktem 3 petitum skargi, to jest zarzut naruszenia art. 217 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten nie mógł stanowić podstawy dla uwzględnienia wniosku złożonego w trybie przepisów ustawy z 29 lipca 2005 roku, ma bowiem odrębny zakres zastosowania. Przepis art. 217 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy bowiem roszczenia o nieodpłatne przeniesienie prawa własności nieruchomości a nie żądania nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz decyzję Prezydenta uznając, że naruszają one przepisy prawa materialnego to jest art. 1 ust. 1a pkt 1 i art. 5 pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005 roku, O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego zwrot uiszczonego przez niego wpisu w kwocie 200 złotych.