I SA/Wa 570/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Jolanta Dargas, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej również: Minister) decyzją z [...] stycznia 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r. stwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako: działka nr [...] o pow. [...] ha, zajęta pod ul. [...], zaliczoną do kategorii dróg gminnych i działka nr [...] o pow. [...] ha, zajęta pod ul. [...], zaliczona do kategorii dróg gminnych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2020 r., działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, przez Gminę [...], prawa własności opisanych wyżej nieruchomości. Postanowieniem z [...] listopada 2020 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku A. S., odmówił uzupełnienia rozstrzygnięcia ww. decyzji z dnia [...] października 2020 r. w zakresie ustalenia na rzecz właściciela nieruchomości odszkodowania. W odwołaniu od powyższej decyzji A.S. podnosił kwestie związane z odszkodowaniem. W powyższych uwarunkowaniach Minister podkreślił, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: 1) nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, 2) nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, 3) nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Minister zauważył zatem, że w dniu 31 grudnia 1998 r. jak i obecnie współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i nr [...] są E.S. i A. S., na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 1992 r. Rep. A nr [...], co potwierdza księga wieczysta nr [...]. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowe działki były zajęte pod drogi publiczne (ul. [...] i [...] w [...]), co ustalono na podstawie uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz do dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa [...] z 1988 r. Nr [...], poz. [...]), przy zauważeniu, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z dniem 1 stycznia 1999 r. ww. drogi stały się drogami gminnymi. Z mapy nieruchomości do celów prawnych, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] maja 2020 r. pod nr [...], wynika, że działki nr [...] i [...] są zajęte pod drogi. Z oświadczenia geodety uprawnionego R. G. z dnia [...] lipca 2020 r., autorki ww. mapy, wynika iż działka nr [...] była zajęta na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną ul. [...] i stan ten trwa do dziś. Również działka nr [...] była zajęta na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną ul. [...] i stan ten trwa do dziś. We wniosku zaś z [...] marca 2006 r. E.S. wskazała, że część działki położonej w[...] przy ul. [...] została zajęta pod ul. [...] i [...]. Minister podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym właściwym (choć nie jedynym) dowodem na zajętość działki w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 w/w ustawy jest mapa sytuacyjna do celów prawnych sporządzona przez geodetę uprawnionego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572), włączona do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego wraz z adnotacją, iż przedstawia stan urządzenia drogi i pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r. Tym samym dokument taki stanowi jeden z podstawowych i najpewniejszych dowodów na okoliczność, czy dana nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną. Powyższe dokumenty potwierdzają, że działki nr [...] i nr [...] zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r., znajdowały się w pasie drogowym drogi publicznej. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczy: - arkusz spisu z natury sporządzony w 1996 r. Nr [...], obejmujący ul. [...] i ul. [...], jako drogi asfaltowe; - umowa nr [...] z dnia [...] maja 1997 r. zawarta pomiędzy Gminą [...] a Zakładem [...] "[...]" dotycząca infrastruktury technicznej i odbudowy nawierzchni ul. [...] i [...] w [...] wraz z harmonogramem rzeczowo – finansowym [...] - budowa kanalizacji; - umowa nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. na wykonanie dokumentacji technicznej wodociągu w ul. [...]; - umowa nr [...] z [...] września 1998 r. na wykonanie projektu technicznego wodociągu w ul. [...] w [...]; - decyzja Burmistrza [...] nr [...] z [...] października 1991 r. zatwierdzająca plan realizacji inwestycji - oświetlenia ulicznego w pasie ulicy [...] w [...]; - oświadczenie E. S. (współwłaścicielki nieruchomości) z [...] marca 2020 r., zgodnie z którym Gmina [...] władała przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie zostało wykazane, że działki nr [...] i nr [...] znajdowały się w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznoprawnym. Zarządca drogi wykonywał cyklicznie czynności faktyczne dotyczące drogi publicznej, w pasie której znajdują się przedmiotowe grunty, w okresie przed dniem 1 stycznia 1999 r. Inaczej mówiąc, skoro działka nr [...] znajdowała się w pasie drogi publicznej ([...]), i działka nr [...] ([...]) - pozostają one we władaniu publicznym, nie sposób jest uznać, aby władztwo publicznoprawne nie rozciągało się również na te działki. W odniesieniu do kwestii odszkodowania organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i stosownie do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990), organem właściwym do ustalenia odszkodowania jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Postępowanie o odszkodowanie jest odrębnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez starostę i tym samym w niniejszym postępowaniu nie jest możliwe orzekanie w kwestiach odszkodowawczych. Na odrębność tych spraw wskazał również w wyroku z dnia 15 września 2009 r. Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt P 33/07). W skardze wniesionej od powyższej decyzji A. S. wniósł o jej uchylenie wskazując, że Wojewoda [...] nie rozpoznał całokształtu sprawy związanej z wnioskiem dotyczącym także ustalenia przysługującego mu prawa do odszkodowania. W tym zakresie Wojewoda [...] winien wniosek skarżącego przekazać w części dotyczącej odszkodowania do odrębnego postępowania. Decyzja Wojewody nie została zweryfikowana w toku postępowania odwoławczego i Minister Rozwoju Pracy i Technologii utrzymał ją w mocy stając na stanowisku, iż "brak jest bezpośredniego związku decyzji wojewody... z możliwością złożenia wniosku o odszkodowanie". W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z powołanym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z powyższego wynika, że nabycie w tym trybie prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego uwarunkowane jest spełnieniem w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: (i) zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, (ii) władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz (iii) nieprzysługiwania Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości. Powołane przesłanki muszą być przy tym spełnione łącznie. Niespełnienie choćby jednej z tych przesłanek wyklucza możliwość zastosowania omawianego przepisu. W niniejszej sprawie nie budzi sporu, że ulica [...] i [...] w [...] stanowią drogi publiczne, pierwotnie lokalne miejskie, a od 1 stycznia 1999 r. gminne, oraz że taki status miały przed 31 grudnia 1998 r. Nie jest również kwestionowane, że sporne nieruchomości oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] we wspomnianej dacie stanowiły własność osób fizycznych. Okoliczności te nie budzą również wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w treści uchwały Rady Narodowej Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa [...] z 1988 r. Nr [...], poz. [...]), jak również w prowadzonych dla przedmiotowych nieruchomości księgach wieczystych. W sprawie nie jest też sporne, że na obszarze przedmiotowych nieruchomości zlokalizowane są drogi, a stan ten istniał również na dzień 31 grudnia 1998 r. Zajętość pod drogę publiczną oznaczała, że nieruchomości te pozostawały we władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Kwestia ta została wyjaśniona w postępowaniu dowodowym prowadzonym w niniejszej sprawie. W tym zakresie zgromadzono dokumentację geodezyjną służącą wydzieleniu gruntu zajętego pod ulice: [...] i [...] w[...] oraz oświadczenie geodety uprawnionego z [...] lipca 2020 r., że przedłożona mapa przyjęta przez Starostę [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego została sporządzona według stanu nieruchomości istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r., który pozostał niezmieniony. Przedłożono również dowody pozwalające przyjąć, że spełniona została ustawowa przesłanka władania, do której nawiązuje cytowany wyżej przepis art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W tym zakresie na uwagę zasługują zawarte przez Gminę [...] umowy: z [...] maja 1997 r. w zakresie zlecenia budowy kanalizacji w obrębie tych ulic, z [...] września 1998 r. na opracowanie projektu technicznego wodociągu w ul. [...], z [...] grudnia 1997 r. na wykonanie dokumentacji technicznej wodociągu m.in. w ul. [...] oraz kanalizacji w ul. [...] i [...]. W aktach sprawy znajduje się również decyzja Burmistrza Gminy [...] z [...] października 1991 r. zatwierdzająca plan realizacyjny inwestycji: uzupełnienie oświetlenia ulicznego w [...] ul. [...] i linii kablowej niskiego napięcia. W ocenie Sądu, rację ma organ odwoławczy, że przedmiotowe dokumenty potwierdzają spełnienie w niniejszej sprawie przesłanki zajęcia przedmiotowych nieruchomości pod drogę oraz władania nimi przez Gminę [...]. Wypada również zauważyć, że zajęcie spornych nieruchomości pod drogi nie było kwestionowane przez współwłaścicielkę tych nieruchomości, E. S., która w oświadczeniu złożonym w dniu [...] marca 2020 r. potwierdziła, że przed dniem 31 grudnia 1998 r. Gmina [...] zajęła część jej nieruchomości pod ulicę [...] i [...]. Fakt zajęcia spornych nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. został zatem ustalony w sposób obiektywny i niewątpliwy. Podsumowując, stwierdzić należy, że zasadnie organy uznały, iż zebrana w toku postępowania dowodowego dokumentacja potwierdza, że działki [...] i [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostające własnością E. S. i A.S. zajęte były pod drogi gminne, którymi władała Gmina [...]. Tym samym spełnione zostały przesłanki określone w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Odnosząc się zaś do podnoszonych w skardze zarzutów związanych z naruszeniem uprawnienia do słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości wskazać należy, że wykraczają one poza przedmiot niniejszej sprawy i nie mogły być przedmiotem oceny organów administracji ani Sądu rozpoznającego sprawę. Sąd kontrolował wyłącznie prawidłowość stanowiska organów co do zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 73 ust. 1 pow. ustawy. Wyjaśnić należy, że decyzja o ustaleniu odszkodowania za nabyte przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa mienie wydawana jest przez właściwego starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu), pod warunkiem, że spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust. 4 i 5 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz wynikające ze stosowanych odpowiednio przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości (Dział III Rozdział 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2020 r. poz. 1990). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).