I SA/Wa 572/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie Asesor WSA Iwona Kosińska /spr./ Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Rafał Puścian po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2006 r. sprawy ze skargi C. G. i L. G. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Transportu i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy C. G. i L. G. utrzymał w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1961 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] lutego 1961 r. dotyczące wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. Z uzasadnienia orzeczenia organu II instancji wynika, że Prezydium Rady Narodowej w K. orzeczeniem z dnia [...] lutego 1961 r. nr [...] wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa, jako niezbędną dla realizacji produkcji surowic i szczepionek, nieruchomość położoną w K. przy ul. [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącą własność J. G. oraz ustaliło odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Pismem z dnia [...] grudnia 1990 r. C. G. i L. G., spadkobierczynie byłego właściciela, wniosły o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] lutego 1961 r. oraz utrzymującej je w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1961 r., jako podjętych z naruszeniem prawa. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 1992 r. odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia i utrzymującej je w mocy decyzji Komisji ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Po rozpatrzeniu złożonej przez C. G. i L. G. skargi, wyrokiem z dnia 13 listopada 1996 r., sygn. akt IV SA 572/95 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...] ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...]. Po ponownej skardze C. G. i L. G. wyrokiem z dnia 26 czerwca 2000 r., sygn. akt IV SA 998/98 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] (dwukrotnie prostowaną postanowieniem z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] oraz postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...]) uchylił własną decyzję z dnia [...] kwietnia 1998 r. i stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] lutego 1961 r. oraz decyzji Komisji Odwoławczej do spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1961 r. Decyzję tę zaskarżył do sądu administracyjnego Prezydent Miasta K. wykonujący zadania starosty. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2003 r., sygn. akt I SA 800/01 odrzucił skargę jako złożoną po ustawowo określonym terminie. Równocześnie dnia 11 kwietnia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wydał postanowienie o wystąpieniu sygnalizacyjnym do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast informującym o istotnych naruszeniach prawa, które wystąpiły przy wydawaniu przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. Na skutek tego wystąpienia Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], która stała się podstawą wniesienia przez C. i L. G. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą akt I Sa/Wa 1587/05 i do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nie została rozpatrzona. Dodatkowo postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 113 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego dokonał wykładni decyzji z dnia [...] maja 2005 r. Mając powyższe na uwadze Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 1997 r., ze względu na konieczność rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadności skargi C. i L. G. w sprawie o sygnaturze akt I Sa/Wa 1587/05, które to rozstrzygnięcie stanowi zagadnienie wstępne w rozpatrywanej sprawie. Następnie po rozpatrzeniu złożonego przez C. i L. G. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Transportu i Budownictwa stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. Przywołując treść art. 97 §1 pkt 4 kpa Minister wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie zagadnieniem wstępnym jest kontrola przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodności z prawem decyzji wydanej przez Ministra Infrastruktury w dniu [...] lipca 2005 r., utrzymującej w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005 r. orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000 r. uchylającej decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 1998 r. (uprzednio uchylonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2000 r., sygn. akt IV SA. 998/98). W świetle powyższego organ odwoławczy stanął na stanowisku, że Minister Infrastruktury prawidłowo uznał, iż organ administracji publicznej nie może wydać orzeczenia merytorycznego w sprawie o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 1997 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] lutego 1961 r., jeżeli jest to uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego i utrzymał w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. Postanowienie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2006 r. stało się podstawą wniesienia przez C. i L. G. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej obszernym uzasadnieniu skarżące podniosły, że ich zdaniem zaskarżone postanowienie organu odwoławczego wydane zostało z naruszeniem art. 97 §1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zawieszenie postępowania pomimo, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne wymagające uprzedniego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz art. 107 §3 w związku z art. 126, poprzez błędne, nieprawidłowe i niejasne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. W tej sytuacji skarżące wniosły o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Zgodnie z treścią art. 97 §1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego, ocena zaś tego zagadnienia, jeśli ono samo w sobie może być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, czyli istnieje związek przyczynowy pomiędzy zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W świetle powyższego, po dokonaniu analizy nadesłanych akt sprawy, Sąd stanął na stanowisku, że rozpatrzenie wniesionej przez skarżące do sądu administracyjnego skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] (sygn. akt I Sa/Wa 1587/05), utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...], stanowi zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy możliwość ponownego rozpatrzenia wniosku C. i L. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy prawidłowości decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 1997 r. Wynika to z faktu, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt IV SA 998/98) z dnia [...] grudnia 2000 r., stała się ostateczna i prawomocna. Dopóki więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1587/05 nie dokona oceny prawidłowości decyzji Ministra Infrastruktury z dnia z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], który utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] dotyczącą stwierdzenia nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...], nie można stwierdzić, że ta ostatnia decyzja została prawomocnie usunięta z obiegu prawnego, przez co brak jest prawnych możliwości ponownego rozpatrzenia przedmiotowego wniosku skarżących. Do dnia wydania zaskarżonego postanowienia skarga C. i L. G. zarejestrowana pod sygnaturą akt I Sa/Wa 1587/05 nie została rozpatrzona. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały łącznie wszystkie wymienione wyżej przesłanki warunkujące możliwość zastosowania art. 97 §1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego i zobowiązujące organ do zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji uznać należy, że organ prawidłowo ustalił stan sprawy i w oparciu o właściwie zinterpretowane przepisy prawa wydał swoje orzeczenie i dlatego Sąd nie podziela argumentacji skarżących o bezpodstawności zawieszenia. Również za nieuzasadniony Sąd uznał zawarty w skardze zarzut naruszenia przez Ministra Transportu i Budownictwa art. 107 §3 w związku z art. 126, poprzez błędne, nieprawidłowe i niejasne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. Przepis art. 107 §3 kpa stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Oba kwestionowane postanowienia powołują się na właściwe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które są podstawą prawną ich wydania, zawierają bardzo obszerne, ze względu na skomplikowany stan faktyczny sprawy, opisy toczących się do tej pory postępowań sądowo-administracyjnych dotyczących sprawy stwierdzenia nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych z 1961 r. Biorąc natomiast pod uwagę fakt, że orzeczenie wydane na podstawie art. 97 §1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest orzeczeniem merytorycznie rozstrzygającym sprawę, lecz jedynie dotyczy jej aspektów formalnoprawnych (w tym wypadku zawieszenia postępowania administracyjnego), to uznać należy, że istnienie związku przyczynowego pomiędzy zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej zostało wykazane obu postanowieniach w sposób wystarczający. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.