I SA/Wa 572/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu zażalenia J. S., utrzymało w mocy postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...], o zawieszeniu postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożył J. S. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z [...] marca 2016 r. J. S. wystąpił do Urzędu Dzielnicy [...] [...] o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] w [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] w trybie ustawy z 29 lipca 2005 r. ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Postanowieniem z [...] listopada 2019 r. Zarząd Dzielnicy [...] [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości do czasu zakończenia czynności prowadzonych przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich sygn. akt [...] ([...]). Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. S. zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a także art. 7, art. 77 oraz art. 100 kpa. Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] [...] z [...] listopada 2019 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że przedmiotowe postępowanie toczy się na podstawie ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2019 r. poz. 1314). Kolegium przywołało treść art. 1 ust. 1, ust. 1a i ust. 3 powołanej ustawy i wskazało, że umową sprzedaży z [...] lipca 2015 r. J.S. nabył od spadkobierców przedmiotowej nieruchomości wszystkie wynikające z dekretu [...] przysługujące im roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości, w szczególności nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...]. W dniu [...] października 2015 r. wnioskodawca przystąpił do aktu notarialnego z przedstawicielami Miasta [...] jako strona umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Prawo użytkowania wieczystego na rzecz wnioskodawcy zostało ujawnione w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych pod nr [...]. Organ odwoławczy wskazał następnie, że postanowieniem z [...] maja 2018 r., sygn. akt [...] ([...]), Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich postanowiła zabezpieczyć czynności sprawdzające dotyczące przedmiotowej nieruchomości poprzez nakazanie wpisu w księdze wieczystej ostrzeżenia o podjęciu czynności sprawdzających przez Komisję. Powyższe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 24a ust. 1 i 4 w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich (Dz. U. z 2017 r., poz. 718, ze zm.), zgodnie z którym Komisja może, w drodze postanowienia, nakazać wpis w księdze wieczystej ostrzeżenia o podjęciu czynności sprawdzających (ust. 1). Komisja uchyla postanowieniem zabezpieczenie, jeżeli w toku czynności sprawdzających nie uprawdopodobniono okoliczności uzasadniających wszczęcie postępowania rozpoznawczego albo jeżeli Komisja nakazuje, w drodze postanowienia, wpis ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu rozpoznawczym (ust. 2). Kolegium wskazało, że w wyniku działań Komisji w dziale III - Prawa, Roszczenia i Ograniczenia księgi nr [...] pojawiło się ostrzeżenie o podjęciu czynności sprawdzających przez Komisję. Ostrzeżenie to nie zostało z niej wykreślone, co oznacza, że Komisja nie uchyliła zabezpieczenia w postaci wpisu. Organ przywołał art. 97 § 1 pkt 4 kpa i podniósł, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki zawieszenia postępowania określone w tym przepisie. Konsekwencją podjęcia czynności sprawdzających przez Komisję może być bowiem zakwestionowanie prawidłowości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, a istnienie tego prawa jest kluczowe dla oceny możliwości jego przekształcenia w prawo własności. Przy tym, jedną z czynności wykonywanych przy rozpatrywaniu wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest weryfikacja prawidłowości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. W przypadku ustalenia, że istnieją w tej kwestii wątpliwości niemożliwe jest wydanie decyzji orzekającej o przekształceniu. Kolegium dodało, że rozpoznające sprawę przekształcenia organy nie zostały wyposażone w kompetencje Komisji. Zatem nie mogą samodzielnie rozstrzygnąć zaistniałego zagadnienia wstępnego. Przywołana zaś w zażaleniu okoliczność pozytywnych rozstrzygnięć na gruncie prawa cywilnego nie ma znaczenia dla niniejszej spraw, bowiem zarówno przepisy procedury cywilnej jak i administracyjnej różnią się i inna jest istota sprawy. Podobnie, postanowienie Prokuratury w przedmiocie umorzenia śledztwa w sprawie o czyn z art. 286 § Kk w zw. z art. 294 § 1 Kk, zapadłe w związku z podejrzeniem przestępstwa przy nabywaniu przedmiotowej nieruchomości, zostało wydane na gruncie prawa karnego. Nie przesądza ono zatem czy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nie zawiera innych wad. Nieuchylenie przez Komisję zastosowanego zabezpieczenia oznacza, że nie ma podstaw do twierdzenia, że wszystkie wątpliwości zostały rozwiane. W przypadku zakończenia postępowania sprawdzającego Komisja ma bowiem obowiązek wykreślenia ostrzeżenia z działu III księgi wieczystej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Skoro zatem czynności sprawdzające Komisji pozostają w toku, to zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia Komisji, zatem postanowienie o zawieszeniu postępowania jest prawidłowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożył J. S. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 138 § 2 kpa art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji pomimo istnienia przesłanek uzasadniających jego uchylenie; 2) art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że rozpoznanie niniejszej sprawy i wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej przy ul [...] w [...], opisanej w księdze wieczystej [...], zależy od wyniku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich sygn. akt [...] ([...]), a samo prowadzenie czynności sprawdzających przez Komisję stanowi podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego i uznanie, że takie czynności są równoznaczne z czynnościami prowadzonymi po wszczęciu postępowania przez Komisję i są rozumiane jako zagadnienie wstępne stanowiące przesłankę do zawieszenia postępowania 3) naruszenie art. 6-8, art. 77 kpa oraz art. 80 kpa, polegające na braku podjęcia przez organy obu instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz braku przeprowadzenia wszelkich dowodów zmierzających do wyjaśnienia sprawy. Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, bądź uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone postanowienie kończy postępowanie, wobec czego Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym. Po analizie akt sprawy Sąd uznał, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] [...] z [...] listopada 2019 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości do czasu zakończenia czynności prowadzonych przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako "Komisja"), sygn. akt [...] ([...]). Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm), dalej powoływanej jako "k.p.a.". Zgodnie z powołanym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ może zatem zawiesić postępowanie na podstawie powołanego przepisu, jeśli łącznie wystąpią trzy przesłanki: 1) postępowanie administracyjne jest w toku; 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Przy czym, jeżeli chodzi o drugą przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym oraz właściwość do jego rozstrzygnięcia. Należy to rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się niezbędna do rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Zawieszone zaskarżonym postanowieniem postępowanie miało za przedmiot uregulowane przepisami ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2019 r. poz. 1314), dalej jako "ustawa", przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, dokonywane na wniosek użytkownika wieczystego. Za zagadnienie wstępne dla przedmiotowego postępowania organy obu instancji uznały możliwość zakwestionowania - w ramach prowadzonych przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako "Komisja") czynności sprawdzających - prawidłowości ustanowienia na rzecz skarżącego prawa użytkowania wieczystego, którego istnienie jest kluczowe dla oceny możliwości przekształcenia tego prawa w prawo własności. Przeprowadzane przez Komisję czynności sprawdzające ustawodawca uregulował w art. 15 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich (Dz. U. z 2017 r., poz. 718, ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa". Zgodnie z tym przepisem, Komisja przeprowadza z urzędu czynności sprawdzające w celu stwierdzenia, czy w związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej istnieją podstawy do wszczęcia postępowania rozpoznawczego. Stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy, Komisja w wyniku przeprowadzenia czynności sprawdzających wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania rozpoznawczego w przypadku uprawdopodobnienia, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa. W myśl zaś art. 38 ust. 2 ustawy, do czynności sprawdzających nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanych regulacji wynika, że czynności sprawdzające nie są podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. Czynności te zmierzają do zbadania, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego (rozpoznawczego). Jest to zatem szczególne postępowanie, w wyniku którego Komisja może dopiero rozpocząć prowadzenie postępowania administracyjnego dotyczącego nieruchomości [...] objętej działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że postępowanie sprawdzające ani jego wynik nie prowadzą do konkretyzacji norm powszechnie obowiązujących dla konkretnego adresata normy prawnej (praw i obowiązków), w konkretnej sprawie indywidualnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2019 r. sygn. akt I OSK 1763/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując, dopiero wynik czynności sprawdzających - polegający na uprawdopodobnieniu okoliczności mogących świadczyć o wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej z naruszeniem prawa - obliguje Komisję do wszczęcia, na podstawie art. 15 ust. 2 i art. 16 ustawy, postępowania rozpoznawczego, które stanowi postępowanie administracyjne. W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska organów, że przeprowadzane przez Komisję czynności sprawdzające stanowią zagadnienie wstępne w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Postępowanie sprawdzające przed Komisją nie uniemożliwia bowiem rozpoznania wniosku skarżącego o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wbrew stanowisku Kolegium, sama bowiem potencjalna możliwość uprawdopodobnienia, w wyniku czynności sprawdzających, okoliczności mogących świadczyć o wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej z naruszeniem prawa i w konsekwencji wszczęcia przez Komisję postępowania administracyjnego (rozpoznawczego) nie może wstrzymywać rozpoznania sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Dla możliwości rozstrzygnięcia w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie ma również znaczenia powołana przez organy okoliczność nieuchylenia przez Komisję zastosowanego zabezpieczenia w postaci wpisu ostrzeżenia o podjęciu czynności sprawdzających do księgi wieczystej. Wpis tego ostrzeżenia ma bowiem tylko takie znaczenie, że wyłącza rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych określoną w art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (por. art. 24a ust. 4 ustawy z 9 marca 2017 r.). Wpis ten nie wyłącza natomiast ani nie ogranicza rozporządzenia prawem, przeciwko któremu jest skierowane ostrzeżenie. Nadal bowiem funkcjonuje domniemanie z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zatem, wobec braku przeszkody prawnej w postaci zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie należy do kompetencji organu administracji, nie było podstaw do zawieszenia postępowania zainicjowanego podaniem skarżącego. Powyższe oznacza, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] [...] zostały wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie to niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nieuprawnionego jej okolicznościami faktycznymi wstrzymania procesu rozpoznawania podania skarżącego, a przez to także naruszenia ustanowionej w art. 12 k.pa. zasady szybkości postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej wyrażonej w niniejszym uzasadnieniu i sprowadzają się do obowiązku dalszego procedowania sprawy zainicjowanej podaniem skarżącego.