I SA/Wa 573/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Maria Tarnowska Protokolant Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [....]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku R. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Ministrów Biura Społeczno-Administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1950 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Wojewody [..] z dnia [...] marca 1950 r. nr [..] o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] ozn. nr hip. [..]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...] orzeczeniem z dnia [...] marca 1950 r. nr [...] wywłaszczył część nieruchomości położonej w K. przy ul. [..] o pow. [...] m2 ozn. nr hip. [...] (dawniej [..] ), stanowiącą współwłasność J. i W. małż. [...]. Decyzją Prezydium Rady Ministrów Biura Społeczno-Administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1950 r. nr [...] powyższe orzeczenie o wywłaszczeniu utrzymano w mocy. Orzeczeniem z dnia [...] października 1950 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. orzekło o wykonaniu wywłaszczenia gruntów położonych w K. przy ul. [...]. R. W. i P . W. - spadkobiercy byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji o wywłaszczeniu i wykonaniu wywłaszczenia. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [..] grudnia 2008 r. nr [..] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Ministrów Biura Społeczno-Administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1950 r. nr [..] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] marca 1950 r. nr [...], a także orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] października 1950 r. nr [...]. R. W. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestionując stanowisko, iż wybudowanie bloków dla urzędników niemieckich stanowiło cel publiczny. Minister Infrastruktury, po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczeń o wywłaszczeniu i wykonaniu wywłaszczenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że kwestionowane orzeczenia zostały wydane na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138). Organ ustalił, że w czasie wojny na przedmiotowej nieruchomości zostały wybudowane bloki mieszkalne dla urzędników niemieckich. Po odzyskaniu niepodległości w 1945 r. nieruchomość małżonków S. została objęta w zarząd i administrację przez Zarząd Miejski w K. W ocenie organu zajęcie nieruchomości przez wojsko niemieckie i budowa na przedmiotowym gruncie budynku mieszkalnego przeznaczonego wyłącznie dla urzędników niemieckich nie stanowi zajęcia nieruchomości na cel użyteczności publicznej, tym samym nie wypełnia dyspozycji art. 2 pkt 1 lit f dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Jednakże jeszcze przed zakończeniem wojny – od dnia wyzwolenia miasta, tj. od dnia [..] stycznia 1945 r. kompleks nieruchomości zajętych poprzednio przez okupanta został przejęty w zarząd i administrację Zarządu Miejskiego w K. i przeznaczony na cele użyteczności publicznej: ulice, place publiczne, skwery, zieleńce, budownictwo społeczne – na rozbudowę, remonty i konserwację zgodnie z zamierzeniami regulacyjnymi miasta Kalisza, zaakceptowanymi orzeczeniem Regionalnej Dyrekcji Planowania Przestrzennego z dnia [...] lutego 1949 r. Organ wskazał, że część gruntu znajdującego się bezpośrednio przy blokach mieszkalnych przeznaczona została pod budowę pracowniczych ogrodów działkowych, które w myśl art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych stanowiły urządzenie użyteczności publicznej. Powyższe, w ocenie organu, wypełnia przesłankę z art. 2 pkt 1 lit. f dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Wywłaszczenie nieruchomości było – zdaniem organu – dopuszczalne w rozumieniu art. 1 pkt 1 dekretu, gdyż przejecie przez Zarząd Miejski w K. nieruchomości nastąpiło z dniem [...] stycznia 1945 r., a więc przed zakończeniem wojny. Minister wskazał, że w rozpoznawanej sprawie został spełniony także wymóg art. 3 ust. 1 dekretu, który zobowiązywał ubiegającego się o wywłaszczenie do zgłoszenia wniosku wywłaszczeniowego do właściwego wojewody do dnia 31 grudnia 1950 r., bowiem Zarząd Miejski w K. wystąpił z wnioskiem w dniu [...] maja 1949 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. W. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Wskazać należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżona decyzję pod względem zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie skarga dotyczy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] marca 1950 r. nr [..] o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w K. przy ul. [..] o pow. [...] m2 ozn. nr hip. [...] (dawniej [..]), stanowiącej współwłasność J. i W. małż. S., decyzji Prezydium Rady Ministrów Biura Społeczno-Administracyjnego z dnia [..] sierpnia 1950 r. nr [...] utrzymującej powyższe orzeczenie o wywłaszczeniu w mocy oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [..] października 1950 r. nr [...] o wykonaniu wywłaszczenia gruntów położonych w K. przy ul. [..]. A zatem istota sprawy opiera się na ocenie czy Minister Infrastruktury w sposób prawidłowy zastosował przy ocenie decyzji wywłaszczeniowych art. 156 -158 k.p.a. W przedmiotowej sprawie dla oceny legalności orzeczeń o wywłaszczeniu decydujące znaczenie ma okoliczność, czy nieruchomość w okresie pomiędzy dniem 1 września 1939 r. a dniem 9 maja 1945 r. została zajęta na cel użyteczności publicznej. Organ nadzoru uznał, że przedmiotowa nieruchomości zajęta wcześniej przez okupanta, w dniu [...] stycznia 1945 r. została przejęta w zarząd i administrację Zarządu Miejskiego w K. Fakt ten znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym i nie jest kwestionowany przez skarżącego. Stosownie do art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości uzależniona została od kumulatywnego wystąpienia dwóch przesłanek, to jest zajęcia nieruchomości w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. wyłącznie na cele wymienione w ust. 2 tego przepisu i w art. 2 pkt 1 oraz znajdowania się zajętej nieruchomości w dniu wejścia w życie powyższego dekretu w posiadaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Brak jednej z dwu wymienionych przesłanek czynił niedopuszczalnym wywłaszczenie nieruchomości w oparciu o przepisy omawianego dekretu. Zgodzić się należy z organem nadzorczym, że zajęcie nieruchomości przez wojsko niemieckie i budowa na przedmiotowym gruncie budynku mieszkalnego przeznaczonego wyłącznie dla urzędników niemieckich nie stanowi zajęcia nieruchomości na cel użyteczności publicznej. A zatem nie wypełnia przesłanki określonej w art. 2 pkt 1 lit f dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Z akt sprawy wynika, że jedna z przesłanek została spełniona, gdyż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w dniu wejścia w życie powyższego dekretu w posiadaniu związków samorządu terytorialnego – została objęta w zarząd i administrację przez Zarząd Miejski w K. Nie można jednak zgodzić się z oceną Ministra, że druga z przesłanek została spełniona, tj. że nieruchomość została zajęta w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. wyłącznie na cele wymienione w ust. 2 tego przepisu i w art. 2 pkt 1. Organ wskazał, że kompleks wywłaszczonych nieruchomości został przeznaczony na cele użyteczności publicznej: ulice, place publiczne, skwery, zieleńce, zaś budownictwo społeczne – na rozbudowę, remonty i konserwację, a także pod budowę pracowniczych ogrodów działkowych. Ulice i place publiczne, skwery i zieleńce, jako wymienione w art. 2 pkt 1 lit. d, stanowią niewątpliwie cel użyteczności publicznej. Jednak z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby przedmiotowa nieruchomość została zajęta na taki cel. Z akt sprawy bowiem wynika, że nieruchomość stanowiąca własność J. i W. małżonków S., podobnie jak kilka innych nieruchomości sąsiednich, wywłaszczona została w celu zapewnienia mieszkań dla [...]. Zajęte wcześniej nieruchomości przez okupanta były zamieszkane przez urzędników polskich. Przyznać należy, że blokom mieszkalnym musi towarzyszyć budowa ulic, założenie skwerów i zieleńców. Jednak organ nie wykazał, że przedmiotowa działka zajęta została właśnie pod te urządzenia infrastruktury towarzyszącej budowie osiedli mieszkaniowych: ulice, skwery, czy zieleńce. Brak jest także ustaleń co do zajęcia przedmiotowej działki pod budowę pracowniczych ogrodów działkowych. Nie można pomijać, zdaniem Sądu, celu wywłaszczenia – przeznaczenie na osiedle dla świata pracy, gdyż to był główny cel wywłaszczenia, a pozostałe są celami towarzyszącymi. Z akt sprawy wynika, że na przedmiotowej działce i działce sąsiedniej zlokalizowano blok mieszkalny. Tak określony cel wywłaszczenia, w ocenie Sądu, nie mieścił się w celach użyteczności publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że nie ma ścisłej definicji pojęcia "cele użyteczności publicznej", ponieważ nie ma stałego, trwałego i niezmiennego przedmiotu tej definicji. W każdym z przepisów art. 1 i 2 dekretu z 1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945, w zależności od przedmiotu regulacji, zakres tego pojęcia jest różny, pomimo iż podstawowe cechy tego pojęcia, tj. powszechna dostępność do efektów, pożyteczność efektów dla ogółu społeczeństwa - pozostają niezmienne. Redakcja przepisu art. 1 i 2 nie pozwala na przyjęcie, iż dekret posługuje się pojęciem użyteczności publicznej w znaczeniu szerokim, że wylicza cele określone pod lit. a-d jedynie przykładowo, a wyodrębniając pod lit. f w oddzielną grupę cele użyteczności publicznej, obejmuje nimi wszystko to, co za cel taki mogłoby być uznane, a nie zostało wymienione pod lit. a-e. Oznacza to, że cele użyteczności publicznej wskazane pod lit. f muszą być interpretowane wąsko i zawężająco. Mogą to więc być tylko oczywiste cele publiczne, takie jak utworzenie sierocińca, domu samotnej matki, ochronki i temu podobnych instytucji realizujących wartości powszechnie w społeczeństwie akceptowane (wyrok z dnia 9 stycznia 2003 r. sygn. akt I SA 2349/00). Ze względu na to, że organ nie wykazał, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta do dnia 9 maja 1945 r. na cele użyteczności publicznej, nie można stwierdzić, że została spełniona jedna z koniecznych przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ ustali, czy przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została wyłącznie pod ulice, skwery i zieleńce, czy dla zapewnienia mieszkań dla [..]. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.