I SA/Wa 573/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2023 r. sprawy ze skargi R. K., M. K., T. K., I. K. i J. B. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 29 grudnia 2022 r. nr 9/DP-WOPIV/2022 w przedmiocie umorzenia z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę Minister Klimatu i Środowiska decyzją z 29 grudnia 2022 r. nr 9/DP-WOPIV/2022, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w pkt. 1 utrzymał w mocy swoją decyzję z 7 czerwca 2022 r. nr 7/DP-WOPIV/2021 o umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Górnictwa i Energetyki z 9 maja 1960 o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa Elektrownia w B., J. K. i S-ka B.; w pkt. 2 natomiast orzekł o umorzeniu postępowania z wniosku M. S. i D. S. Decyzja Ministra Klimatu i Środowiska podjęta była przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Orzeczeniem z 9 maja 1960 r., wydanym na podstawie § 75a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz.U. Nr 16, poz. 62 ze zm.) Minister Gospodarki i Energetyki zatwierdził protokół zdawczo-odbiorczy przedsiębiorstwa Elektrownia w B., J. K. i S-ka B. Poprzedzone ono zostało wydanym w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego orzeczeniem nr 3 Ministra Górnictwa i Energetyki z 31 grudnia 1949 r. o przejęciu na własność Państwa m.in. ww. przedsiębiorstwa, na podstawie art. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17). Wnioskiem z 30 kwietnia 2015 r. R. K., K. M., J. K. i B. A. (następcy prawni dawnego właściciela znacjonalizowanego przedsiębiorstwa) wystąpili o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z 7 czerwca 2022 r. Minister Klimatu i Środowiska, powołując się na art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) przywoływana dalej jako: "ustawa zmieniająca", orzekł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Górnictwa i Energetyki z 9 maja 1960 r. uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister podnosił, że 16 września 2021 r., weszła w życie ustawa zmieniająca, której art. 2 ust. 2 stanowił, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tejże ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy taka sytuacja zaistniała, gdyż wniosek inicjujący postępowanie nadzorcze wpłynął do organu 6 maja 2015 r. Wprawdzie nie odnaleziono dokumentów potwierdzających doręczenie kwestionowanego orzeczenia, niemniej w oparciu o inne zgromadzone w aktach dokumenty organ wywodził, że weszło ono do obrotu prawnego i wywołało skutki prawne jeszcze przed 1973 r., tj. datą przekazania przez Zakład Energetyczny G. urządzeń hydrotechnicznych znacjonalizowanej Elektrowni Wodnej w B. Powiatowemu Zarządowi Gospodarki Wodnej i Melioracji w W. oraz Urzędowi Gminy W. Wprowadzenie do obrotu owego orzeczenie miały zaś dowodzić m.in.: decyzja Naczelnika Gminy W. z 15 czerwca 1984 r. ustalająca R. K. nabywcą zabudowanej budynkiem mieszkalnym położonej we wsi B. działki nr [...], w której uzasadnieniu podano, że w nabywanym budynku w okresie przedwojennym mieściła się elektrownia wodna, która w latach 60-ych została zlikwidowana; decyzja Naczelnika Gminy W. z dnia 4 stycznia 1984 r. w oparciu, którą R. K. uznany został za właściciela działki nr 737/4 zabudowanej budynkiem gospodarczym, położonej we wsi B., w uzasadnieniu której także wskazywano na fakt przejęcie od ojca R. K. elektrowni w okresie wojny przez Niemców, a następnie przez Skarb Państwa. Minister powoływał się także na protokół przejęcia-przekazania Elektrowni Wodnej B. z 29 marca 1973 r. Powiatowemu Zarządowi Gospodarki Wodnej i Melioracji w W. oraz Urzędowi Gminy W., a ponadto pisma, w których znajdowały się wzmianki o znacjonalizowaniu ww. przedsiębiorstwa. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili R. K., M. K., T. K., I. K., J. B. oraz M. S. i D. S., kwestionując konstytucyjność unormowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. W następstwie rozpoznania tego wniosku Minister Klimatu i Środowiska decyzją z 29 grudnia 2022 r., w pkt. 1 utrzymał w mocy własną decyzję z 7 czerwca 2022 r., zaś w pkt. 2 umorzył postępowanie z wniosku M. S. i D. S. Organ podtrzymał swoje stanowisko o zaistnieniu przesłanek uzasadniających umorzenie z mocy prawa zainicjowanego w roku 2015 postępowania nadzorczego wobec orzeczenia z 9 maja 1960 r. Nie podzielił przy tym zarzutów stron co do sprzeczności przyjętego w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej rozwiązania z aksjologią konstytucyjną. Uzasadniając z kolei przyczyny umorzenia postępowania z wniosku M. S. i D. S. wywodził, że nie wykazali oni interesu prawnego legitymującego do udziału w postępowaniu, a to wobec nieudokumentowania następstwa prawnego po byłym właścicielu znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli R. K., M. K., T. K. i I. K., zaskarżając ją w części objętym punktem 1. Decyzji tej zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7 i 8 k.p.a. prowadząc postępowanie w sposób niebudzący zaufanie obywateli do organów państwa i niepodejmując wszystkich czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy; - art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek jakimi organ się kierował przy wydaniu decyzji; - art 2 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez jego błędne zastosowanie, pomimo nieustalenia w jakiej dacie doręczono stronie decyzję; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (w treści skargi omyłkowo podano "ust.1") poprzez jego niezastosowanie, pomimo istnienia podstaw do uchylenia decyzji. Rozwijając te zarzuty, skarżący zwracali uwagę na okres trwania postępowania i jego przewlekłość, co doprowadziło do sytuacji, że nie zostało ono zakończone przed wejściem w życie nowelizacji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do merytorycznych aspektów sprawy wywodzili z kolei, że wyprowadzone przez organ konkluzje są błędne i niezgodne ze zgromadzonym w aktach materiałem dowodowy, gdyż żaden z przywoływanych w decyzji dokumentów, mających świadczyć o wprowadzeniu orzeczenia z 1960 r. do obrotu prawnego, nie powołuje się nawet na jego istnienie. Zdaniem skarżących Minister buduje argumentację na tej dokumentacji wyłącznie na potrzeby uzasadnienia swojego stanowiska. Nie sposób natomiast z faktu samego istnienia danego orzeczenia w sensie fizycznym wywodzić, że zostało ono wprowadzone skutecznie do obrotu prawnego, tj. że zostało skutecznie doręczone stronom postępowania. Wskazywali przy tym, że od samego początku kwestionowali fakt doręczenie protokołu zdawczo-odbiorczego oraz orzeczenia go zatwierdzającego. Wobec czego wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z 7 czerwca 2022 r. Krańcowo na wypadek niepodzielenie zarzutów skargi, zwracali uwagę na możliwość zawieszenia postepowania sądowego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Przywołany przepis wiąże rozpoczęcie biegu trzydziestoletniego terminu, po upływie którego nie jest możliwa weryfikacja decyzji administracyjnej z dniem jej doręczenia lub ogłoszenia. Co przy tym znamienne w przepisie tym powiązano ów termin jedynie z doręczaniem (ogłoszeniem) decyzji, a nie doręczaniem jej określonemu podmiotowi (stronie). To zaś oznacza, że datą doręczenia decyzji, w jego rozumieniu będzie także dzień doręczenia jej jakiemukolwiek podmiotowi zewnętrznemu wobec organu. Bez znaczenia zatem dla jej ustalenia pozostaje to czy do doręczenie decyzji stronie postępowania w rzeczywistości doszło, czy też nie. Doręczenie decyzji podmiotowi usytuowanemu na zewnętrz struktur organu administracji publicznej, który ją wydał oznacza bowiem, że decyzja wchodzi do obrotu prawnego, wywołując skutki prawne w niej przewidziane i nie sposób mówić w tym przypadku o akcie nieistniejącym. Wobec takiego skądinąd nie można by było w ogóle prowadzić postępowania nadzorczego. Przenosząc te ogólne rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że ustalenia organu co do zaistnienia wskazanych w tym przepisie okoliczności faktycznych, tj. wszczęcia postępowania nadzorczego mającego za przedmiot orzeczenie Ministra Gospodarki i Energetyki z 9 maja 1960 r. po upływie trzydziestu lat od dnia jego doręczenia - wbrew temu co twierdzą skarżące - są prawidłowe i znajdują odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach. W szczególności prawidłowe są ustalenia co do rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej i powiązania go z wprowadzeniem orzeczenia do obrotu prawnego, co musiało nastąpić najpóźniej w 1973 r. Aczkolwiek okoliczność ta nie tyle wynikała z treści decyzji i pism przywoływanych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Ministra, ale ze znajdującego się w aktach odpisu dawnej księgi wieczystej B. karta [...], gdzie podano, że Skarb Państwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wejherowie wpisany został jako właściciel parcel nr [...] i [...] (objętych zatwierdzonym protokołem zdawczo-odbiorczym) w dniu 24 października 1973 r. na podstawie orzeczenia nr 3 Ministra Górnictwa i Energetyki z 31 grudnia 1949 r. Należy mieć bowiem uwadze, że zatwierdzony protokół zdawczo-odbiorczy (o czym orzekł Minister Górnictwa i Energetyki 9 maja 1960r.) - po myśli § 75a ust. 2 zd. drugie rozporządzenia w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa - jest integralną częścią orzeczenia właściwego ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego. Jak wskazuje się przy tym w judykaturze jest on jedynym dowodem świadczącym o tym, że dane przedsiębiorstwo z określonymi składnikami przeszło na własność Państwa z mocy ustawy nacjonalizacyjnej (por. wyrok SN 16 lutego 2017 r. I CSK 139/16, Lex nr 2305905). Wnosząc zatem o ujawnienie Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości objętych nacjonalizacją, które z kolei wymienione były w protokole zdawczo-odbiorczym zatwierdzonym orzeczeniem z 9 maja 1960 r., Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. musiało także owym orzeczeniem dysponować – co oznacza, że było mu one doręczone - oraz musiało przedłożyć je w sądzie wieczystoksięgowym. Fakt, że do chwili obecnej nie zachowały się dokumenty wprost wskazujące na doręczenie tego orzeczenia, czy to Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W., czy też innym podmiotom usytuowanym poza strukturą jednostki obsługującej organ wydający orzeczenie (Ministra Górnictwa i Energetyki), nie mógł być zatem przeszkodą do wyprowadzenia wniosku, że do owego doręczenia faktycznie doszło i że miało to miejsce najpóźniej przed złożeniem wniosku do Sądu o ujawnienie własności nieruchomości, na której wedle zatwierdzonego protokołu zdawczo-odbiorczego było zorganizowane znacjonalizowane przedsiębiorstwo - co miało miejsce w 1973 r. Oczywistym jest bowiem – na co słusznie zwracał uwagę Minister Klimatu i Środowisk - że po upływie tak znacznego okresu od wydania orzeczenia nie wszystkie dokumenty z postępowania wówczas prowadzonego zostały zachowane. W tym czasie wszak zmieniał się nie tylko ustrój państwa, ale również kompetencje i struktura organizacyjna organów administracji publicznej oraz urzędów je obsługujących, podział administracyjny kraju, a także sposób funkcjonowania i zakres działania archiwów państwowych. Okoliczności te sprzyjały zatem nie tylko rozproszeniu, ale i zaginięciu części dokumentacji. Należy także mieć na względzie, że jedynie cześć dokumentów urzędowych ma wartość historyczną i jest przechowywana wieczyście. Pozostałe natomiast materiały po upływie określonego czasu podlegają zniszczeniu (brakowaniu). Jak już zaś wskazano, analiza zachowanej dokumentacji, w tym treści wspomnianego odpisu z księgi wieczystej, uprawniała organ do wyprowadzenia konkluzji, że wniosek z 30 kwietnia 2015 r. o wszczęcie postępowanie nadzorczego mającego za przedmiot orzeczenie z 9 maja 1960 r. złożony został po upływie okresu, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Nie można więc skutecznie postawić Ministrowi zarzutu, że podejmując w tych uwarunkowaniach decyzję stwierdzającą umorzenie z mocy prawa postępowania nadzorczego prowadzonego wobec ww. orzeczenia, mimo niedysponowania dowodem potwierdzającym wprost na jego doręczenie (ogłoszenie), naruszył ww. przepis, a także zasady ogólne procedury administracyjnej opisane w art. 7 i 8 k.p.a. Stąd także nie jest zasadny zarzut, że naruszała ww. przepisy utrzymująca to rozstrzygnięcie w mocy zaskarżona decyzja. Chybiony zatem również w tych okolicznościach pozostaje zarzut naruszenia przez Ministra art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., upatrywany w jego niezastosowaniu i niepodjęciu w sprawie rozstrzygnięcia o charakterze reformatoryjnym. Kwestia z kolei ewentualnego przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania nadzorczego (czy też jego bezczynności), abstrahując nawet od tego, że mogła być zwalczana w drodze odrębnych środków zaskarżenia, a nie w ramach skargi na wydany w takim postępowaniu akt jurysdykcyjny, w żaden sposób nie może determinować oceny legalności owego aktu. Nawet bowiem w sytuacji stwierdzenia zaistnienia stanu bezczynności lub przewlekłości, nie znosiłoby to konsekwencji jakie ustawodawca łączy z upływem czasu od doręczenia (ogłoszenia) mającej podlegać weryfikacji decyzji administracyjnej. Odnosząc się natomiast do wniosku o rozważanie możliwości zawieszenia postępowania sądowego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie konstytucyjności przyjętego przez ustawodawcę w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej unormowania wyjaśnić wypada, że ewentualne uznanie przez Trybunał, że ww. przepis jest niezgodny ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, stanowić będzie, zgodnie z art. 145a k.p.a., przesłankę żądania przez stronę wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym w sprawie nie podziela natomiast podnoszonych przez Rzecznika Praw Obywatelskich zastrzeżeń. Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i stanowiła wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13, którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy i skutecznego przeprowadzenia postępowania w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Jeżeli zatem jednostka przez kilkadziesiąt lat (w tym przypadku 55 lat) nie korzysta z przysługujących jej praw, musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Kwestia z kolei braku możliwości uzyskania prejudykatu, niezbędnego dla ewentualnego dochodzenia odszkodowania za niezgodne z prawem działania władzy publicznej (o czym skarżący wspominają w krańcowej części uzasadnienia skargi) nie może determinować oceny konstytucyjności przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań ograniczających w czasie możliwość weryfikacji w postępowaniu nadzorczym decyzji administracyjnych. Celem tego rodzaju postępowań jest bowiem ocena legalności aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) w aspekcie kwalifikowanych wad prawnych i ich ewentualna eliminacja z powodu ich zaistnienia z obrotu prawnego z mocą wsteczną, a nie kreowanie podstaw odszkodowawczych. Te jedynie stanowią uboczny efekt podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Warto przy tym zauważyć, że sama możliwość uruchomienia postepowania nadzorczego i kontrola w tym trybie wydanych decyzji nie oznacza, że z całą pewnością doszło by do potwierdzenia (gdyby nie wprowadzony nowelizacją okres przedawnienia) akt taki był obarczony wadą rażącego naruszenia prawa, co ewentualnie mogło by uzasadniać odpowiedzialność odszkodowawczą. W tym stanie rzeczy Sąd nie znajduje wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do fakultatywnego zawieszenia postępowania sądowego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), orzekł jak w sentencji.